Hanspeter Schmidt
Sternwaldstraße 6a
79102 Freiburg im Breisgau
Germany
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fax: +49 761 702520
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email: hps@hpslex.de
Rechtsanwalt Attorney-at-law (Germany)
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
Certified Specialist for Administrative Law
Mediator
Die neue EG-Verordnung Ökologischer Landbau -
Eine einführende Erläu-
terung mit Beispielen
2. Auflage
Stand: September 2009
Redaktion: Referat Ökologischer Landbau,
Wolfgang Neuerburg
Texte: Dr. Manon Haccius, Bickenbach; Reinhard
Langerbein, Esslingen;
Dr. Jochen Neuendorff,
Göttingen; Eckhard
Reiners, Augsburg;
RA Hanspeter Schmidt, Freiburg im Breisgau;
Dr. Ulrich Schumacher, Bielefeld
Herausgeber:
Ministerium für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz
des Landes Nordrhein-Westfalen
Rechtsanwaltskammer
Freiburg im Breisgau
Freiburg Bar Association
Die berufsrechtlichen Regelungen sind bei der Bundesrechtsanwaltskammer aufrufbar.
Home
Dies ist die Webseite von Rechtsanwalt Hanspeter Schmidt in Freiburg im Breisgau. Die englische Fassung finden Sie hier.
Der Recht der Biolebensmittel in der Europäischen Union wurde mit
Wirkung zum Jahresbeginn 2009 verändert. Die
Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 ist nicht mehr gültig. Stattdessen gelten
die Verordnung (EG) Nr. 834/2007
(Grundverordnung des Rates),
889/2008
(Durchführungsverordnung der Kommission) und 1235/2008
(Kommissionsverordnung für Importe aus Nicht-EU-Staaten). Es erfolgten
auch schon mehrfach Änderungen dieser Verordnung durch die Verordnungen
(EG) Nr.
967/2008 (Zeitpunkt
Logo), 1254/2008 , 537/2009
(Drittländerliste) und 710/2009
(Aquakultur).
Hier sehen Sie konsolidierte
Fassungen der drei Verordnungen:
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung) wurde vom Rat der Europäischen Gemeinschaften erlassen. Sie
enthält
Prinzipien und Grundsätze. Gleichzeitig enthält sie direkt anwendbare
Regeln für die ökologische Produktion. Manche detailliert, manche
nicht, jedenfalls aber nicht alle.
Weitere Regeln für die Produktion
finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 889/2008
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung). Sie wurde von
der Kommission erlassen. Ihre Regeln beziehen sich zu einem guten Teil
auf die gleichen Themen wie die Ratsverordnung. Daher ist es notwendig
diese beiden Verordnungen im Zick-Zack zu lesen, um zu verstehen, was
das Gemeinschaftsrecht vorgibt.
Die Verordnung (EG) Nr. 1235/2008
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung) regelt den
Import von Ökoprodukten aus Drittstaaten. Import-Guidelines
der Kommission interpetieren die gesetzlichen Vorgaben der Verordnung.
Die weiteren Verordnungen
ändern die ersten beiden Verordnungen. Es ist mit zehn
Änderungsverordnungen jährlich zu rechnen. Das deutsche Ökolandbaugesetz
2008 macht von dem Opt-in des Gemeinschaftsrechts für Restaurants
Gebrauch.
Eine Kommentierung der Ratsverordnung ist im Februar 2008 erschienen:
Hanspeter
Schmidt, Manon Haccius; EG-Verordnung "Ökologischer Landbau" - Eine
juristische und agrarfach- liche
Kommentierung der
Verordnung (EG) Nr. 834/2007,
Verlag hpslex
publishing, Hanspeter Schmidt, Freiburg
im Breisgau, ISBN
978-3-00-023652-5, 545
Seiten, 30
€
(28,03 € + 1,97 € MwSt. 7%).
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werden. Zur Wahrung der Widerrufsfrist genügt die rechtzeitige
Absendung des Widerrufs. Der Widerruf ist zu richten an Herrn
Hanspeter Schmidt, Sternwaldstraße 6a, D-79102 Freiburg.
Inhalt Seite
Vorwort 4
Einführung 6
Aufbau 15
Kommentierung
Titel und Einleitung 23
Erwägungsgründe 53
Titel I Ziel, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen
Artikel 1 Ziel, Anwendungsbereich 98
Artikel 2 Begriffsbestimmungen 129
Titel II Ziele und Grundsätze der ökologischen/biologischen Produktion
Artikel 3 Ziele 174
Artikel 4 Allgemeine Grundsätze 179
Artikel 5 Spezielle Grundsätze für die landwirtschaftliche Erzeugung 186
Artikel 6 Spezielle Grundsätze für die Verarbeitung
von ökologischen/biologischen Lebensmittel 193
Artikel 7 Spezielle Grundsätze Verarbeitung Futtermittel 196
Titel III Produktionsvorschriften
Artikel 8 Einhaltung Produktionsvorschriften 198
Artikel 9 GVO 199
Artikel 10 Bestrahlung 211
Artikel 11 Landwirtschaft 211
Artikel 12 Pflanzen 214
Artikel 13 Meeresalgen 223
Artikel 14 Tiere 234
Artikel 15 Aquakulturtiere 256
Artikel 16 Kriterien für Positivlisten Landwirtschaft 268
Artikel 17 Umstellung 290
Artikel 18 Futtermittelverarbeitung 294
Artikel 19 Lebensmittelverarbeitung 298
Artikel 20 Hefe 302
Artikel 21 Kriterien für Positivlisten Verarbeitung 304
Artikel 22 Flexibilität 310
Titel IV Kennzeichnung
Artikel 23 Auslegungsregelung, Kennzeichnungsvorschriften 323
Artikel 24 Pflichtkennzeichnung Kontrollstellencode,
Gemeinschaftslogo, geographische Herkunft 359
Artikel 25 EU-Logo 371
Artikel 26 Ermächtigung Kommission Futtermittel-,
Umstellungs-Saatgutkennzeichnung 379
Titel V Kontrollen
Artikel 27 Kontrollsystem 380
Artikel 28 Teilnahme 440
Artikel 29 Bescheinigungen 448
Artikel 30 Verstöße, Unregelmäßigkeiten 451
Artikel 31 Informationsaustausch 459
Titel VI Importe
Artikel 32 Konformität 461
Artikel 33 Gleichwertigkeit 477
Titel VII Übergangs- und Schlussbestimmungen
Artikel 34 Binnenmarkt 487
Artikel 35 Berichte Mitgliedstaaten an Kommission 491
Artikel 36 Statistik 493
Artikel 37 Regelungsausschuss 493
Artikel 38 Allgemeine Kommissionsermächtigung 497
Artikel 39 Aufhebung Vorgängerverordnung 501
Artikel 40 Übergangsvorschriften 502
Artikel 41 Kommissionsbericht an den Rat 2011,
Wirksamkeitsprüfung 506
Artikel 42 Inkrafttreten 508
Anhang 511
Index 514
Vorwort
Diese Verordnung fordert die Kommentatoren und jeden Leser heraus. Wenn sie ab dem Jahresbeginn 2009 gilt, wird sie gemeinsam mit einer ganzen Reihe von Kommissionsverordnungen anwendbar sein. Diese gibt es aber jedoch noch nicht.
Es wird eine Kommissionsverordnung für Importe erlassen werden. Und eine Kommissionsverordnung für Einzelheiten der landwirtschaftlichen Erzeugung, der Verarbeitung sowie der Kontrolle. Weitere Kommissionsverordnungen werden folgen. Auch diese werden wir kommentieren.
Wir haben diesen Weg der Veröffentlichung gewählt, um den Rechtsanwendern sogleich, wenn sich die Fragen stellen, und nicht erst Jahre später, Hinweise zu den Antworten zu geben.
Die Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 hatten wir auf Deutsch 1992 und 1994 und in englischer Sprache 1998 kommentiert. Bei der Arbeit an jenen Kommentaren waren wir von der Qualität der Texte des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht überzeugt. Rückschauend stellen wir nun fest, dass wir damals weniger Grund zur Klage hatten als heute.
Wir wollen nicht bei der Kritik an einem Gesetz, das unvollkommen ist, stehen bleiben. Es müssen Wege der praktischen Anwendung entwickelt werden, die dem Grundsatz bestmöglicher Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts gerecht werden.
Die Verordnung (EWG) Nr. 834/2007 bringt aber nicht nur Verwirrung, sondern auch positive Klärung: Der Grundsatz, dass jeder Aspekt der Vorschriften im Falle seiner Nichteinhaltung an den Umständen des Einzelfalles zu prüfen ist, ist für die Praxis sehr wichtig.
Nach der Auffassung der EU-Kommission hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit schon immer gegolten, weil er ein Teil des rechtsstaatlichen Prinzips ist. Man kann auch sagen, dass es sich bei diesem Angemessenheitsgebot um ein Prinzip des gesunden Menschenverstandes handelt. Jetzt findet es sich jedenfalls in Artikel 30 Absatz 1, der für Maßnahmen bei Unregelmäßigkeiten verlangt, dass sie nur ergriffen werden, wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift steht.
Andere Regelungen sehen wir kritisch: Die Flexibilität, die Artikel 22 schaffen soll, könnte zu einer Rechtszersplitterung und zu einem "Fuzzy Image" der Ökoprodukte in der Wahrnehmung der Verbraucher führen. Die Schaffung eines Zweiklassensystems für Ökoprodukte aus Drittstaaten wird möglicherweise zur unfairen Behandlung gerade der Erzeuger führen, die dort in kleinbäuerlichen, genossenschaftlichen Strukturen wirtschaften.
Im Februar 2008
Freiburg im Breisgau Bickenbach
Hanspeter Schmidt Manon Haccius
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
Einführung
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ersetzt mit Wirkung zum 1. Januar 2009 die Verordnung (EWG) Nr. 2092/91. Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 bezeichnen wir in dieser Kommentierung als "diese Verordnung".
Manche Fachkreise des ökologischen Landbaus, insbesondere Verbände der Landwirte, hatten sich von der neuen Verordnung erhofft, dass sie dem ökologischen Landbau ein noch klareres Profil durch gut verständliche Formulierungen verschafft. Der fünfte Erwägungsgrund der neuen Verordnung handelt davon, dass "die Ziele, Grundsätze und Regeln" entsprechend "genauer zu formulieren" seien, um zu mehr "Transparenz" und "Verbrauchervertrauen" beizutragen. Man wünschte sich eine leichter lesbare und leichter verständliche Verordnung. Dieser Wunsch hat sich nicht erfüllt.
Der Rechtsanwender wird zum Zickzackleser zwischen sich im Laufe der Zeit immer weiter verzweigten Kommissionverordnungen. Er muss in stärkerem Maße, als bei der Vorgängerverordnung lernen, zwischen den Artikel dieser Verordnung hinundher zu springen.
Die Qualität von Rechtsnormen entscheidet sich hauptsächlich daran, ob die Anwender mit ihnen zurecht kommen. Für Ökoprodukte gibt es zwei wichtige Anwendungsfälle:
- Der aus der Sicht der Verbraucher und der mit ihrem Schutz befassten Behörden wichtigste, erste Anwendungsfall folgt aus der Frage, ob ein Lebensmittel, so wie es als Bioprodukt angeboten wird, den gesetzlichen Vorschriften entspricht, also "wirklich" ein Bioprodukt ist.
- Der zweite Anwendungsfall bezieht sich auf den Landwirt oder einen in anderer Weise für einen Betrieb Verantwortlichen, in dem mit Ökoprodukten umgegangen wird, und für den sich die Frage stellt, ob er alles richtig macht und damit den gesetzlichen Befehlen gerecht wird.
Wer mit Bioprodukten schon länger zu tun hat, weiß aus der Erfahrung mit der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, der Vorgängerverordnung, dass dort die Prüfung von Artikel 1 der Verordnung von der Frage ausging, ob das Produkt ein nicht verarbeitetes, pflanzliches Agrarerzeugnis oder ein für den menschlichen Verzehr bestimmtes, verarbeitetes Agrarerzeugnis ist. Außerdem, ob es als Bioprodukt gekennzeichnet ist, was sich an der gesetzlichen Vermutung, orientiert am Käufereindruck, des Artikel 2 entschied. Die Prüfung ging dann weiter über die Etikettierungsvorschriften des Artikel 5, zu deren Bedingungen die Einhaltung der Erzeugungsvorschriften des Artikel 6 und der Vorschriften zum Kontrollsystem in Artikel 8 gehörten. Von dort führte die Prüfung weiter in die Anhänge der Vorgängerverordnung mit den Vorgaben zur Herstellung und deren Kontrolle.
Umgekehrt war für Betriebseigner, die mit Ökoprodukten zu tun hatten, klar, dass ihre Verpflichtung ausgehend von der Abgrenzung der Produktkategorien in Artikel 1 und durch die Legalvermutung der Ökoetikettierung durch Artikel 2 definiert war, dies verbunden mit dem Katalog kontrollpflichtiger Tätigkeiten in Artikel 8, der von der Erzeugung über die Aufbereitung bis zur Vermarktung reichte. Der Einstieg für die Anwendung der Verordnung war in beiden Fällen Artikel 1, währenddem die produktorientierte Kontrolle über Artikel 5 geprüft wurde und die unternehmensorientierte Kontrolle über Artikel 8. Artikel 5 hatte als Schnittstelle für die Prüfung des konkreten Lebenssachverhalts die Rolle einer zentralen Steuerungsnorm.
Die Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 834/2007 folgt einem anderen Aufbau und einer anderen Logik. Sie orientiert sich nicht an den Bedürfnissen der Anwender der Rechtsnorm, sondern an der Normensicht des Gesetzgebers.
Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist in Artikel 1 Absatz 2 so abgegrenzt, dass er alle dort genannten Lebensmittel und die anderen Erzeugnisse, ganz gleich, ob sie eine Biokennzeichnung tragen oder nicht, erfasst. Die Tatsache, dass es sich um eine Rechtsnorm für Bioprodukte handelt, wird erst an einer anderen, in der Verordnung nicht leicht aufzufindenden Stelle deutlich. Die Verordnung erfasst in ihren Anwendungsbereich auch die Lebensmittel aus nichtökologischer, konventioneller Produktion.
Für "Unternehmer" gibt es nun auch einen eigenen Anwendungsbereich. In diesen Anwendungsbereich fallen aber nicht nur die Unternehmer, die mit Ökolebensmitteln befasst sind, sondern alle Lebensmittelunternehmer, ganz gleich, ob sie mit Ökoprodukten zu tun haben oder nicht. Auch für die Unternehmer entscheidet sich erst an einer anderen, schwer auffindbaren Stelle in der Verordnung, ob sich aus dieser Verordnung für sie Pflichten ergeben oder nicht.
Dies Regelungstechnik verwirrt dort, wo die Autoren der Verordnung selbst den Überblick verloren und von den Unternehmern, nämlich allen, welche in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, die Einhaltung der "Produktionsvorschriften" der ökologischen Produktion verlangen. Dies ist natürlich nicht so gemeint, denn dann gäbe es nur noch Ökoprodukte. Es liegt ein Redaktionsfehler vor, der sich im Wege der teleologischen Reduktion, einer Rückführung des Wortlauts der Norm auf eine Bedeutung, die Sinn macht, reduzieren lässt.
Der Gang der Prüfung, ob ein bestimmtes Lebensmittel, so wie es dem Verbraucher angeboten wird, der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 gerecht wird, führt über die produktbezogene Abgrenzung des Anwendungsbereichs in Artikel 1 Absatz 2 zu Artikel 23 Absatz 1 Satz 2, in dem vorgegeben ist, dass die Biokennzeichnung gestattet ist, wenn die gekennzeichneten Erzeugnisse die Vorschriften der Verordnung erfüllen.
Diese als Voraussetzung für die Biokennzeichnung zu erfüllenden Vorschriften finden sich dann nicht, wie in der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, zusammengefasst in einem Artikel - in der früheren Verordnung war dies Artikel 5 -, sondern an verschiedenen Stellen, die ebenfalls nicht leicht auffindbar sind. Für die Prüfung von Ökoprodukten, wie sie Verbrauchern angeboten werden, schreitet die Betrachtung sachdienlich zunächst zu Artikel 23 Absatz 4, in dem für verarbeitete Lebensmittel verschiedene Kennzeichnungsweisen zur Verfügung gestellt werden. Neu ist die Gestattung der Auslobung eines wie auch immer kleinen Ökoanteils im Verzeichnis der Zutaten.
Von dort führt sie weiter zur Pflichtangabe der Kontrollstellen-Codes in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a und zur Pflichtangabe des Gemeinschaftslogos in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b und einer geographischen Herkunftsangabe beim Gemeinschaftslogo in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe c auf den Verpackungen der Ökoprodukte.
Ein EU-Logo-Verwendungsverbot für Umstellungsprodukte findet sich in Artikel 25 Absatz 1 Satz 2, währenddem sich die Tatsache, dass Umstellungserzeugnisse eine Biokennzeichnung nach Artikel 23 Absatz 1 Satz 2 tragen dürfen, ohne mit einem Hinweis auf die Umstellung versehen zu sein, aus dem Zusammenhang und der Ermächtigung der Kommission zum Erlass besonderer Kennzeichnungsvorschriften für Umstellungserzeugnisse pflanzlichen Ursprungs in Artikel 26 Absatz b ergibt, wobei allerdings die Tatsache, dass pflanzliche Umstellungsprodukte überhaupt nur als Bioprodukte gekennzeichnet werden dürfen, wenn sie aus einer einzigen pflanzlichen Zutat landwirtschaftlichen Ursprungs bestehen, aus Artikel 19 Absatz 2 Buchstabe e folgt.
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zeichnet sich durch die durchgängige Betrachtung der Regelungsmaterie aus der Sicht des Gesetzgebers im Gegensatz zu einer Betrachtung aus der Sicht des Rechtsanwenders aus. Dadurch entsteht für den Rechtsanwender eine gewisse Unübersichtlichkeit, die er überwinden muss.
Eine ähnliche Lage ergibt sich für den Lebensmittelunternehmer, der nach der Abgrenzung des Anwendungsbereichs in Artikel 1 Absatz 3 in diesen fällt. Artikel 8, der ihn zur Einhaltung alle Produktionsvorschriften, gleich ob er mit Ökoprodukten zu tun hat oder nicht, verpflichtet, ist nicht ernst gemeint.
Ob die Verordnung ihm Pflichten auferlegt, ergibt sich für ihn ausgehend von Artikel 28 Absatz 1. Dort findet er die Vorschrift, dass er Pflichten hat, wenn er Ökoprodukte erzeugt, aufbereitet, lagert, aus einem Drittland einführt oder in den Verkehr bringt. Und er findet einen Zeitpunkt vorgegeben, ab dem ihm diese Verpflichtungen auferlegt sind: Den Beginn des "Inverkehrbringens", denn er ist (nur) verpflichtet, "vor dem Inverkehrbringen" von Ökoprodukten seine Tätigkeit anzumelden und sein Unternehmen dem Kontrollsystem zu unterstellen. Da das "Inverkehrbringen", anders als der Wortsinn auf den ersten Blick vermuten lassen könnte, nicht erst das Angebot an Käufer beinhaltet, sondern nach der Definition der Lebensmittel-Basis-Verordnung (EG) Nr. 178/2002 schon das Bereithalten zum Inverkehrbringen, sind zumindest Lebensmittelunternehmer, die ökogekennzeichnete Produkte zur Vermarktung bereithalten, verpflichtet, sich dem Kontrollsystem zu unterstellen.
Da aber die Verpflichtung, dies zu tun, erst mit dem Beginn des Bereithaltens einsetzt, erfährt der Lebensmittelunternehmer, was ihn überraschen mag, dass er nicht verpflichtet ist, seinen Betrieb nach Artikel 28 Absatz 1 anzumelden, wenn er Ökoprodukte zum Zwecke der Verarbeitung als solche produziert, lagert oder einkauft, um sie zu verarbeiten. Dies erfährt der Lebensmittelunternehmer, indem er von dem Begriff "vor dem Inverkehrbringen" in Artikel 28 Absatz 1 auf die Begriffsbestimmung in Artikel 2 Buchstabe j voranschreitet, von wo er zur Begriffsbestimmung in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verwiesen wird. Viele der Begriffsbestimmungen in Artikel 2 sind allerdings funktionslos oder sie passen nicht recht.
Die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 erweist sich für die Anwender als Schnitzeljagd nicht nur hin und her in der Verordnung selbst, sondern auch in fremden Verordnungen, auf welche verwiesen wird. Und es wird auf Anhänge der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 verwiesen, aus denen Positivlisten in Kraft bleiben. Die verschiedenen von der Kommission nun nach und nach zu erlassenden Kommissionsverordnungen mit Durchführungsvorschriften, die nicht mehr als Anhänge der Ratsverordnung ergehen werden, sondern als selbständige Kommissionsverordnungen, muss der Rechtsanwender ebenfalls mitlesen.
Ein für diese Verordnung verantwortlicher Mitarbeiter der EU-Kommission bezeichnete dies als ein "Zickzacklesen", was aber mit der nötigen Disziplin erfolgreich bewerkstelligt werden könne. Dies ist richtig: Wenn die Rechtsanwender sich anstrengen, wird es ihnen gelingen, auch diese Verordnung und die Folgeverordnungen der Kommission, mit denen in großer Zahl zu rechnen ist, praktisch sinnvoll anzuwenden.
Für den sachkundigen Juristen sind solche Prüfungsreihenfolgen nichts Unbekanntes. Sie hat er im Grundstudium schon anhand des Bürgerlichen Gesetzbuches gelernt, dessen Aufbau von der Gesetzgebungslehre der 90iger Jahre des 19. Jahrhunderts geprägt ist. Für den juristisch nicht vorgebildeten Rechtsanwender aus der Biobranche birgt die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 jedoch neue, bislang noch nicht gekannte Herausforderungen.
Die Rolle des Titel II
Für das erste Herangehen an die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist es nützlich zu verstehen, welche Rolle Titel II spielt. Dort finden sich in fünf Artikeln Ziele, allgemeine Grundsätze, spezielle Grundsätze für die landwirtschaftliche Erzeugung, spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von Lebensmitteln und spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von Futtermitteln. Diese Artikel 3 bis 7 sind Vorgaben, die sich nicht an den einzelnen Lebensmittelunternehmer und damit auch nicht an die Kontrollstellen zum Zwecke der Kontrolle dieser Unternehmer richten.
Dies folgt aus der Formulierung des Artikel 8, der nur davon handelt, dass Unternehmer die Produktionsvorschriften in Titel III einhalten müssen und nicht Titel II. Titel II enthält zwar Vorgaben, die wie genaue Handlungsanweisungen wirken, zum Beispiel unter den allgemeinen Grundsätzen des Artikel 4 die Vorgabe, dass "keine Verwendung von GVO und aus oder durch GVO hergestellten Er-zeugnissen mit Ausnahme von Tierarzneimitteln" erfolgen dürfe.
Diese Vorgaben richten sich aber nicht an die Unternehmer. Derart präzise Formulierungen haben die Funktion, einen strengen Rahmen zu Lasten der Kommission zu setzen, wenn sie Durchführungs- bestimmungen als Kommissionsverordnungen erlassen will.
Titel II spielt für Unternehmer und Konstrollstellen dann aber gleichwohl indirekt eine für ihre Praxis erhebliche Rolle, weil Artikel 16 Absatz 5 ihnen aufgibt bei der Verwendung von Erzeugnissen und Stoffen im Landbau für nicht nach Artikel 12 positivlistungspflichtige Stoffe zu prüfen, ob deren Verwendung "den Zielen und Grundsätzen des Titel II" entspricht. Ähnlich soll nach Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe a geprüft werden, ob ein als Konformitätsprodukt aus einem Drittstaat eingeführtes "Erzeugnis" den "Vorschriften der Titel II, III und IV" genügt.
Eine umfassende Kompetenz der Kommission, im Rahmen eines aus den Mitgliedstaaten gebildeten Komitees den Erlass von Kommissionsverordnungen vorzuschlagen, findet sich im Artikel 38 der neuen Verordnung, wie sich eine umfassende Ermächtigung auch in Artikel 13 der alten Verordnung zum Erlass von Kommissionsverordnungen gefunden hatte. Die Kommission hat sich nicht damit durchgesetzt, vom bisherigen Verfahren des Artikel-14-Ausschusses abzuweichen. So findet sich das gleiche Verfahren in Artikel 37 der neuen Verordnung wieder.
Im Gegensatz zur alten Verordnung, in der die der Kommission gesetzten Schranken für die Ausübung dieser delegierten Rechtssetzungsmacht nur mittelbar aus den Vorschriften der Ratsverordnung herausgelesen werden konnten, findet sich in der neuen Verordnung ein ausgearbeitetes, detailliertes System von Schranken. Titel II ist als System von Schranken für die Ausübung der delegierten Rechtssetzungsbefugnis durch die Kommission zu lesen. Wenn die Kommission von den in Titel II gesetzten Vorgaben abweichen möchte, hat sie zwar auch ein Initiativrecht, dies in die Wege zu leiten, jedoch ist der richtige Weg dafür dann der Vorschlag der Veränderung der Ratsverordnung und nicht etwa der politisch leichter durchzusetzende Weg einer Kommissionsverordnung. Sie unterliegt im Artikel-37-Ausschuss der neuen Verordnung, genau wie im Artikel-14-Ausschuss der alten Verordnung, der Notwendigkeit der Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedstaaten. Erfahrungsgemäß vermag die Kommission aber Vorschläge für Kommissionsverordnungen leichter durchzusetzen als die politisch regelmäßig kritischer betrachteten Vorschläge der Kommission für die Abänderung einer Ratsverordnung.
In beiden Fällen gilt, dass nur der Kommission und nicht etwa den Mitgliedstaaten das Recht zusteht, initiativ zu werden, also einen Vorschlag vorzulegen. Vorschläge für Kommissionsverordnungen müssen genauso von der Kommission als eigene Vorschläge akzeptiert und vorgelegt werden, wie dies für andere Rechtsnormen, auch für Ratsverordnungen, der Fall ist.
Wenn Mitarbeiter der Kommission erläutern, dass die Besonderheit der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 darin liegt, dass das Verhältnis der Befugnisse zwischen Rat und Kommission klarer definiert wurde, trifft dies zu: Die Befugnisse der Kommission durch Kommissionsverordnungen Durchführungsregelungen zu erlassen, wurden durch die Festlegung der Ziele und Grundsätze in Titel II eingeschränkt. Diese müssen, damit sie im Sinne des Gemeinschaftsrechtes die volle Wirksamkeit entfalten können, für die Zwecke der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Kommission und Rat eher streng als großzügig ausgelegt werden. Würden sie so ausgelegt, dass sie der Kommission keine Grenzen setzen, würden sie den Zweck der Verordnung, so wie er auch von der Kommission dargelegt wird, verfehlen.
Damit ist die Kommission zum Beispiel gehindert, durch Durchführungsregelungen das Verbot des Einsatzes von GVO abzuschwächen. Eine Abschwächung würde auch erfolgen, wenn die Kommission Regelungen als Durchführungsvorschriften erlassen würde, die bewirken, dass Ökobauern regelmäßig Saatgut einsetzen, welches deutlich über der Nachweisgrenze gentechnische Veränderungen aufweist. Ob das Gleiche für eine Regelung gelten würde, die es Ökobauern erlauben würde, Ernteerzeugnisse mit entsprechend signifikanten gentechnischen Veränderungen als Ökoprodukte zu vermarkten, insbesondere, wenn es durch Maßnahmen wie Trennung von Produktionslinien oder größere Abstände von Feldflächen technisch möglich wäre, die gentechnischen Veränderungen zu vermeiden, erscheint mit Blick auf Artikel 9 zweifelhaft.
Ein erster Blick auf den Aufbau
Vor diesem Hintergrund muss sich die Kommentierung der Verordnung bezüglich Titel II nicht in erster Linie damit beschäftigen, welche Merkposten hier katalogmäßig genannt sind. Der Gedanke, dass Endverbraucher anhand der Regelungen in Titel II verstehen könnten, was den ökologischen Landbau ausmacht, erscheint angesichts der leblosen und wenig konkreten Sprache, die sich in Titel II findet, wenig wahrscheinlich. Die eigentliche Funktion des Titel II liegt aber auch nicht in der Information der Öffentlichkeit, sondern in der Begrenzung der an die Kommission delegierten Rechtssetzungs- befugnisse. Was sich außerhalb des von Titel II gezogenen Rahmens befindet, ist in der Ratskompetenz verblieben.
Bevor man sich als Rechtsanwender in den Details der Verordnung verliert, nützt es, neben der Erkenntnis, dass Titel II die Funktion hat, Kommissionsbefugnisse zu begrenzen, nachzuvollziehen, was die praktischen Wirkungen der anderen Teile sind. Hier ein Überblick:
Unter dem Titel "Ziel, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen" findet sich unter Titel I im Artikel 1 Absatz 1 eine Zielbestimmung, die nicht erkennen lässt, dass sie eine Rechtsnorm über Landwirtschaft einleitet, denn sie würde auch zur Einleitung von Vorschriften über die Herstellung ökologisch vorteilhafter Automobile taugen.
Es folgt im Absatz 2 die produktbezogene Abgrenzung des Anwendungsbereichs und im Absatz 3 die unternehmensbezogene Abgrenzung. Beide ohne Bezug auf die Ökokennzeichnung, so dass beispielsweise alle Lebensmittel und alle Lebensmittelunternehmer in den Anwendungsbereich fallen.
Im Artikel 2 finden sich Begriffsbestimmungen, die, weil in ihnen teilweise politische Kompromisse "versteckt" sind, genau auf ihre Auswirkungen im systematischen Zusammenhang der Verordnung gelesen werden müssen. Sie verändern den Sinn von Vorschriften im Text der Verordnung an einigen Stellen grundlegend. So ist unter Buchstabe aa eine Begriffsbestimmung der gemeinschaftlichen Verpflegungseinrichtungen aufgenommen, welche alle Lebensmittelunternehmen erfasst, die am gleichen Ort Produkte aufbereiten und verzehrsfertig an Endverbraucher abgeben, womit auch die Zubereitung von Kartoffelsalat in der Metzgereiabteilung eines Lebensmittelfilialisten erfasst ist.
Titel II beschreibt Grundsätze und Ziele, die ein System von Schranken ergeben, welches der Ausübung der der Kommission vom Rat delegierten Rechtssetzungsbefugnis Grenzen setzt. Artikel 8 verpflichtet Landwirte dementsprechend nicht zur Einhaltung der Vorschriften des Titel II, die vornehmlich als Schranken für die Kompetenzen der Kommission wirken sollen.
Titel III enthält unter entsprechender Überschrift "Produktionsvorschriften" in den Artikeln 8 bis 22. Artikel 8 verpflichtet Unternehmer die Vorschriften des Titel III und der folgenden Titel einzuhalten. Artikel 9 enthält den Gentechnikausschluss, Artikel 10 den Ausschluss der ionisierenden Strahlung. Artikel 11 enthält allgemeine Vorschriften für die landwirtschaftliche Erzeugung wie den Grundsatz der betrieblichen Gesamtumstellung und als Ausnahme die Trennung von konventioneller und ökologischer Produktion im gleichen Betrieb. Artikel 12 enthält Vorschriften für die pflanzliche Erzeugung, wobei die Fortgeltung der Positivlisten der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe d und h für Düngemittel, Bodenverbesserer und Pflanzenschutzmittel auffällt. Im Absatz 2 wird das Sammeln von Wildpflanzen der landwirtschaftlichen Ökoproduktion gleichgestellt.
Artikel 13 regelt das Sammeln von Meeresalgen im Absatz 1 und die Zucht von Meeresalgen, aber nicht von Süßwasseralgen, in Absatz 2. Artikel 14 enthält Vorschriften für die tierische Erzeugung und Artikel 15 für die von Aquakulturtieren. Artikel 16 nennt Kriterien für die Abänderung der nach Artikel 12 weiter geltenden Positivlisten für Pflanzenschutzmittel, Düngemittel und Bodenverbesserer, aber auch neu für die Entwesung von Anlagen der pflanzlichen Erzeugung einschließlich der Lagereinrichtungen im landwirtschaftlichen Betrieb, aber nicht für Entwesungsmittel, die in Lager-, Transport- oder Produktionseinrichtungen nach dem landwirtschaftlichen Betrieb eingesetzt werden.
Artikel 17 führt Regeln für die Umstellung auf, nennt aber keine Umstellungszeit, sondern deutet an, dass die Kommission für verschiedene Kulturen und Tiere unterschiedliche Umstellungszeiträume festlegen wird. Artikel 18 regelt die Herstellung verarbeiteter Futtermittel und Artikel 19 die verarbeiteter Lebensmittel. Artikel 20 die Herstellung von Hefe und Artikel 21 enthält spiegelbildlich zu Artikel 16 Kriterien für die Abänderung der Positivlisten für die Lebensmittelverarbeitung, die aus der alten Verordnung gemäß Artikel 19 Absatz 3 Satz 2 weiter gelten.
Artikel 22 enthält eine Ermächtigung zu Gunsten der Kommission, abweichend von den Vorgaben in den Titeln III bis VII Ausnahmen zuzulassen, wobei aber die Vorschriften des Titel II einen nicht überwindbaren äußeren Rahmen bieten. Die Ausnahmen sollen zur Bewältigung spezifischer regionaler oder zeitlich begrenzt auftretender Probleme in den Mitgliedstaaten gewährt werden, wobei die Gründe dafür im abschließenden Katalog des Artikel 22 Absatz 2 genannt sind. Die Kommission hat damit die Befugnis an sich gezogen, zur Bewältigung besonderer Umstände genau das Gegenteil dessen zu bewirken, dass im Allgemeinen Ziel einer Verordnung ist, nämlich die Produktionsbedingungen zu harmonisieren. Es handelt sich also um die Gestattung einer Ungleichbehandlung, deren Grenzen einmal durch den Katalog des Artikel 22 Absatz 2 und zum anderen durch die Rechtsvorschriften des Titel II gezogen sind.
Die Kommission hatte ihren Vorschlag für eine Totalrevision der Vorgängerverordnung im Wesentlichen damit begründet, dass diese viele Ausnahmen (Derogationen) zulasse, die vor allem den Behörden der Mitgliedstaaten und den Kontrollstellen gewährt würden. Dies solle beendet werden, und die Macht, Ausnahmen zu gewähren, solle bei der Kommission konzentriert werden. Aus Artikel 27 Absatz 7 Buchstabe b folgt allerdings, dass die Kommission Ausnahmen durch die Flexibilitätsregelung des Artikel 22 auch so gewähren kann, dass es den Kontrollstellen überlassen wird, zu entscheiden, ob die Ausnahme im Einzelfall Anwendung findet oder nicht.
Im Titel IV finden sich die Kennzeichnungsregelungen. Artikel 23 enthält drei verschiedene Systeme für die Ökokennzeichnung von verpackten Lebensmitteln. Artikel 24 die Pflichtangaben der Kontrollstellencodenummer, des Gemeinschaftslogos und der geographischen Herkunftsangabe. Artikel 25 bestätigt die Legitimität privater und staatlicher nationaler Ökoprüfzeichensysteme. Artikel 26 ermächtigt die Kommission, die noch völlig fehlenden Regelungen für die Kennzeichnung von Ökofuttermitteln und Ökoumstellungserzeugnissen pflanzlichen Ursprungs sowie Vermehrungsmaterial und Saatgut zu erlassen.
Titel V enthält die Vorschriften über Kontrollen. Im Artikel 27 ist das Kontrollsystem geregelt, wobei in Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe b die Übertragung von Kontrollaufgaben auf Kontrollstellen genannt ist. Diese Kontrollstellen sind in der Begriffsbestimmung des Artikel 2 Buchstabe p als "unabhängige private Dritte" definiert. In Artikel 27 wird auf die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über die amtlichen Kontrollen Bezug genommen, wobei die Sonderregelungen des Artikel 27 Absatz 5 deutlich machen, dass die Regeln der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 die Materie im Wesentlichen spezialregeln und damit die allgemeinen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 verdrängen. Wichtig aus dem Kreis der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bleiben aber die nicht für die Zwecke der Ökokontrolle spezialgeregelten Vorschriften, insbesondere jene über die Amtshilfe, auch grenzüberschreitende Amtshilfe, in Titel IV der Kontrollverordnung. Es wird die Akkreditierung der Kontrollstellen, aber nicht der Kontrollbehörden nach der EN 45011 verlangt.
Artikel 28 begrenzt die Pflicht zur Teilnahme am Kontrollsystem, so dass längst nicht alle Unternehmen, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, ökokontrollpflichtig sind. Artikel 29 verlangt die Ausgabe von Betriebszertifikaten wie sie von den nach der EN 45011 akkreditierten Kontrollstellen schon nach deren Abschnitt 12.3 auszustellen sind. Artikel 30 sieht das System von Partienaberkennung und betrieblichem Vermarktungsverbot auf Zeit vor, wie dies schon aus Artikel 9 Absatz 9 der Vorgängerverordnung bekannt war. Hier findet sich aber eine wesentliche Klarstellung: Sanktionen erfolgen nur, "wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift steht, gegen die verstoßen wurde".
Titel VI regelt die Importe aus Drittstaaten, wobei ein duales und damit potentiell diskriminierendes System eingerichtet ist, in dem gemäß Artikel 32 Drittstaatenware als vollständig den EU-Öko-Vorschriften konform behandelt wird, nach Artikel 33 aber nur als gleichwertig. Artikel 34 handelt von der Gewährleistung des freien Binnenmarktes, erlaubt den Mitgliedstaaten aber die Inländerdiskriminierung der eigenen Biobauern, aber nur durch Vorschriften die für alle eigenen Landwirte gelten. Artikel 35 beschränkt die Berichtspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission auf Formalien.
In Titel VII finden sich Schlussbestimmungen, zu denen aber auch die wichtige Bestimmung in Artikel 36 über statistische Informationen gehört, welche von den Mitgliedstaaten nach dem Statistikprogramm der Gemeinschaft zur Verfügung zu stellen sind und dementsprechend auch von Unternehmen zwangsweise erhoben werden dürfen. Artikel 37 sieht einen Regelungsausschuss vor, in dem die Mitgliedstaaten über Vorschläge der Kommission nach dem Mehrheitsprinzip abstimmen. Artikel 38 ermächtigt die Kommission, ähnlich wie der letzte Absatz vieler Artikel dieser Verordnung, Durchführungsvorschriften in der Form von Kommissionsverordnungen zu erlassen.
Diese Verordnung wird mit einer Reihe von Kommissionsverordnungen im Zickzack zu lesen sein:
Die Kommission hat einen Arbeitsentwurf vom 10. Januar 2008 unter dem Titel "Working Document (Draft), COMMISSION REGU-LATION laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 834/2007 on organic production and labelling of organic products with regard to organic production, labelling and control" vorgelegt. Zuvor hatte sie einen Entwurf vom 16. November 2007 für Importe aus Drittstaaten mit dem Titel "AGRI F5 – Working document - 16.11.2007 SCOF 27.11.2007 – point B.2 DRAFT COMMISSION REGULATION of [date] laying down detailed rules for implementation of Council Regulation (EC) No 834/2007 as regards the arrangements for imports of organic products from third countries" veröffentlicht.
Artikel 29 hebt die Vorgängerverordnung zum 1. Januar 2009 vollständig auf, so dass ohne gesonderte Übergangsregelungen für vorhandene Etikettenbestände diese vernichtet werden müssen. Der vorliegende Entwurf sieht noch keine angemessene Frist vor, wie Artikel 40 diese anspricht. Artikel 42 verweist für Süßwasseralgen und andere Erzeugnisse auf die unmittelbare Anwendung nationaler und privater Vorschriften. Dies nicht außerhalb, sondern innerhalb des geregelten Bereichs.
Die Sprachfassungen
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 wurde in der Kommission vornehmlich in einer englischen Sprachfassung ausgearbeitet. Allerdings bemerkt man in der englischen Fassung sprachliche Unbeholfenheit, wie sie sich auch im französischen Text findet. Gesetzestexten, die nicht von einem Verfasser in seiner Muttersprache aus einem Guss entwurfen werden, merkt man die Arbeit der Autoren in den ihnen fremden Arbeitssprachen an.
Veränderungen, welche am Kommissionsvorschlag vom Dezember 2005 vorgenommen wurden, wurden am englischen Text diskutiert und in ihn eingearbeitet. Die Arbeit am französischen Text war, anders als noch 1988 bis 1991 bei den Arbeiten an der Vorgängerverordnung in den Hintergrund getreten.
Die deutsche Fassung weist Übersetzungsfehler auf: Teilweise werden Wörter, die in der englischen Fassung an verschiedenen Stellen einheitlich gebraucht werden, in der deutschen Fassung mit verschiedenen Begriffen übersetzt oder umgekehrt. Die Terminologiedatenbank IATE (Interactive Terminology for Europe) mit 1,4 Millionen mehrsprachigen Einträgen, welche die einheitliche Übersetzung gewährleisten soll, wird offenbar nicht richtig eingesetzt.
Die am Wortlaut orientierte Auslegung der Rechtsnorm wird daher immer auch zugleich den englischen Text betrachten, weil er noch am ehesten mit der Sprachfassung übereinstimmt, die den Beteiligten bei der Diskussion und Verabschiedung der Verordnung vor Augen stand. Es bietet sich an, auch den französischen Text zu berücksichtigen, da Englisch, Französisch und Deutsch in der Kommission als Arbeitssprachen verwendet werden.
Nach dem EuGH kommt allen im Amtsblatt veröffentlichten Sprachfassungen einer Verordnung die gleiche Authentizität zu. Auf die Fassung der EU-Norm in der Amtssprache, die zugleich die Amtssprache in dem Mitgliedstaat ist, über dessen Vollzugspraxis im konkreten Fall gestritten wird, kommt es daher nicht an: sie hat kein größeres Gewicht als die Fassung in einer anderen Amtssprache der Gemeinschaft. Auch die drei Arbeitssprachen genießen danach keinen Vorrang. Diese Rechtsprechung war noch zu einer Zeit begründet worden, in der jeder gebildete Richter alle Sprachfassungen zumindest nachvollziehen und den Unterschieden selbst nachspüren konnte.
Inzwischen hat die Gemeinschaft 27 Mitgliedstaaten und 23 Amtssprachen. Diese Verordnung wurde in allen Amtssprachen im Amtsblatt veröffentlicht. Der EuGH betont in seiner Rechtsprechung, dass der objektive, wirkliche Wille der Rechtsnorm durch Betrachtung des Kontextes und der Ziele einer Rechtsnorm zu erforschen sei. Insbesondere wird verlangt, jede EG-Norm in ihrer Einbettung in das Gemeinschaftsrecht auszulegen. Damit wendet sich der Gerichtshof gegen Versuche, das Gemeinschaftsrecht unter Heranziehung der Begriffe aus nationalen Rechtsnormen auszulegen.
Nach dem EuGH muss die Auslegung der EG-Norm von ihrer Fassung in allen Amtssprachen ausgehen, aber unter vorrangiger Berücksichtigung des vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziels. Durch diese Forderung nach einer am gesetzgeberischen Ziel orientierten teleologischen Auslegung gelangt der Gerichtshof dann doch zu einer Betrachtung der Arbeitsfassungen der Rechtsnorm, denn dass die Fassung der Arbeitssprache oder der Arbeitssprachen dieses Ziel am ehesten dokumentierten, liegt nahe. Dies ohne dass der EuGH die Theorie der vollständigen Gleichwertigkeit der Fassungen der auszulegenden Vorschrift in allen Amtssprachen aufgibt.
Diese Verordnung fordert die Kommentatoren und jeden Leser heraus. Wenn sie ab dem Jahresbeginn 2009 gilt, wird sie gemeinsam mit einer ganzen Reihe von Kommissionsverordnungen anwendbar sein. Diese gibt es aber jedoch noch nicht.
Es wird eine Kommissionsverordnung für Importe erlassen werden. Und eine Kommissionsverordnung für Einzelheiten der landwirtschaftlichen Erzeugung, der Verarbeitung sowie der Kontrolle. Weitere Kommissionsverordnungen werden folgen. Auch diese werden wir kommentieren.
Wir haben diesen Weg der Veröffentlichung gewählt, um den Rechtsanwendern sogleich, wenn sich die Fragen stellen, und nicht erst Jahre später, Hinweise zu den Antworten zu geben.
Die Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 hatten wir auf Deutsch 1992 und 1994 und in englischer Sprache 1998 kommentiert. Bei der Arbeit an jenen Kommentaren waren wir von der Qualität der Texte des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht überzeugt. Rückschauend stellen wir nun fest, dass wir damals weniger Grund zur Klage hatten als heute.
Wir wollen nicht bei der Kritik an einem Gesetz, das unvollkommen ist, stehen bleiben. Es müssen Wege der praktischen Anwendung entwickelt werden, die dem Grundsatz bestmöglicher Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts gerecht werden.
Die Verordnung (EWG) Nr. 834/2007 bringt aber nicht nur Verwirrung, sondern auch positive Klärung: Der Grundsatz, dass jeder Aspekt der Vorschriften im Falle seiner Nichteinhaltung an den Umständen des Einzelfalles zu prüfen ist, ist für die Praxis sehr wichtig.
Nach der Auffassung der EU-Kommission hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit schon immer gegolten, weil er ein Teil des rechtsstaatlichen Prinzips ist. Man kann auch sagen, dass es sich bei diesem Angemessenheitsgebot um ein Prinzip des gesunden Menschenverstandes handelt. Jetzt findet es sich jedenfalls in Artikel 30 Absatz 1, der für Maßnahmen bei Unregelmäßigkeiten verlangt, dass sie nur ergriffen werden, wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift steht.
Andere Regelungen sehen wir kritisch: Die Flexibilität, die Artikel 22 schaffen soll, könnte zu einer Rechtszersplitterung und zu einem "Fuzzy Image" der Ökoprodukte in der Wahrnehmung der Verbraucher führen. Die Schaffung eines Zweiklassensystems für Ökoprodukte aus Drittstaaten wird möglicherweise zur unfairen Behandlung gerade der Erzeuger führen, die dort in kleinbäuerlichen, genossenschaftlichen Strukturen wirtschaften.
Im Februar 2008
Freiburg im Breisgau Bickenbach
Hanspeter Schmidt Manon Haccius
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
Einführung
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ersetzt mit Wirkung zum 1. Januar 2009 die Verordnung (EWG) Nr. 2092/91. Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 bezeichnen wir in dieser Kommentierung als "diese Verordnung".
Manche Fachkreise des ökologischen Landbaus, insbesondere Verbände der Landwirte, hatten sich von der neuen Verordnung erhofft, dass sie dem ökologischen Landbau ein noch klareres Profil durch gut verständliche Formulierungen verschafft. Der fünfte Erwägungsgrund der neuen Verordnung handelt davon, dass "die Ziele, Grundsätze und Regeln" entsprechend "genauer zu formulieren" seien, um zu mehr "Transparenz" und "Verbrauchervertrauen" beizutragen. Man wünschte sich eine leichter lesbare und leichter verständliche Verordnung. Dieser Wunsch hat sich nicht erfüllt.
Der Rechtsanwender wird zum Zickzackleser zwischen sich im Laufe der Zeit immer weiter verzweigten Kommissionverordnungen. Er muss in stärkerem Maße, als bei der Vorgängerverordnung lernen, zwischen den Artikel dieser Verordnung hinundher zu springen.
Die Qualität von Rechtsnormen entscheidet sich hauptsächlich daran, ob die Anwender mit ihnen zurecht kommen. Für Ökoprodukte gibt es zwei wichtige Anwendungsfälle:
- Der aus der Sicht der Verbraucher und der mit ihrem Schutz befassten Behörden wichtigste, erste Anwendungsfall folgt aus der Frage, ob ein Lebensmittel, so wie es als Bioprodukt angeboten wird, den gesetzlichen Vorschriften entspricht, also "wirklich" ein Bioprodukt ist.
- Der zweite Anwendungsfall bezieht sich auf den Landwirt oder einen in anderer Weise für einen Betrieb Verantwortlichen, in dem mit Ökoprodukten umgegangen wird, und für den sich die Frage stellt, ob er alles richtig macht und damit den gesetzlichen Befehlen gerecht wird.
Wer mit Bioprodukten schon länger zu tun hat, weiß aus der Erfahrung mit der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, der Vorgängerverordnung, dass dort die Prüfung von Artikel 1 der Verordnung von der Frage ausging, ob das Produkt ein nicht verarbeitetes, pflanzliches Agrarerzeugnis oder ein für den menschlichen Verzehr bestimmtes, verarbeitetes Agrarerzeugnis ist. Außerdem, ob es als Bioprodukt gekennzeichnet ist, was sich an der gesetzlichen Vermutung, orientiert am Käufereindruck, des Artikel 2 entschied. Die Prüfung ging dann weiter über die Etikettierungsvorschriften des Artikel 5, zu deren Bedingungen die Einhaltung der Erzeugungsvorschriften des Artikel 6 und der Vorschriften zum Kontrollsystem in Artikel 8 gehörten. Von dort führte die Prüfung weiter in die Anhänge der Vorgängerverordnung mit den Vorgaben zur Herstellung und deren Kontrolle.
Umgekehrt war für Betriebseigner, die mit Ökoprodukten zu tun hatten, klar, dass ihre Verpflichtung ausgehend von der Abgrenzung der Produktkategorien in Artikel 1 und durch die Legalvermutung der Ökoetikettierung durch Artikel 2 definiert war, dies verbunden mit dem Katalog kontrollpflichtiger Tätigkeiten in Artikel 8, der von der Erzeugung über die Aufbereitung bis zur Vermarktung reichte. Der Einstieg für die Anwendung der Verordnung war in beiden Fällen Artikel 1, währenddem die produktorientierte Kontrolle über Artikel 5 geprüft wurde und die unternehmensorientierte Kontrolle über Artikel 8. Artikel 5 hatte als Schnittstelle für die Prüfung des konkreten Lebenssachverhalts die Rolle einer zentralen Steuerungsnorm.
Die Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 834/2007 folgt einem anderen Aufbau und einer anderen Logik. Sie orientiert sich nicht an den Bedürfnissen der Anwender der Rechtsnorm, sondern an der Normensicht des Gesetzgebers.
Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist in Artikel 1 Absatz 2 so abgegrenzt, dass er alle dort genannten Lebensmittel und die anderen Erzeugnisse, ganz gleich, ob sie eine Biokennzeichnung tragen oder nicht, erfasst. Die Tatsache, dass es sich um eine Rechtsnorm für Bioprodukte handelt, wird erst an einer anderen, in der Verordnung nicht leicht aufzufindenden Stelle deutlich. Die Verordnung erfasst in ihren Anwendungsbereich auch die Lebensmittel aus nichtökologischer, konventioneller Produktion.
Für "Unternehmer" gibt es nun auch einen eigenen Anwendungsbereich. In diesen Anwendungsbereich fallen aber nicht nur die Unternehmer, die mit Ökolebensmitteln befasst sind, sondern alle Lebensmittelunternehmer, ganz gleich, ob sie mit Ökoprodukten zu tun haben oder nicht. Auch für die Unternehmer entscheidet sich erst an einer anderen, schwer auffindbaren Stelle in der Verordnung, ob sich aus dieser Verordnung für sie Pflichten ergeben oder nicht.
Dies Regelungstechnik verwirrt dort, wo die Autoren der Verordnung selbst den Überblick verloren und von den Unternehmern, nämlich allen, welche in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, die Einhaltung der "Produktionsvorschriften" der ökologischen Produktion verlangen. Dies ist natürlich nicht so gemeint, denn dann gäbe es nur noch Ökoprodukte. Es liegt ein Redaktionsfehler vor, der sich im Wege der teleologischen Reduktion, einer Rückführung des Wortlauts der Norm auf eine Bedeutung, die Sinn macht, reduzieren lässt.
Der Gang der Prüfung, ob ein bestimmtes Lebensmittel, so wie es dem Verbraucher angeboten wird, der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 gerecht wird, führt über die produktbezogene Abgrenzung des Anwendungsbereichs in Artikel 1 Absatz 2 zu Artikel 23 Absatz 1 Satz 2, in dem vorgegeben ist, dass die Biokennzeichnung gestattet ist, wenn die gekennzeichneten Erzeugnisse die Vorschriften der Verordnung erfüllen.
Diese als Voraussetzung für die Biokennzeichnung zu erfüllenden Vorschriften finden sich dann nicht, wie in der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, zusammengefasst in einem Artikel - in der früheren Verordnung war dies Artikel 5 -, sondern an verschiedenen Stellen, die ebenfalls nicht leicht auffindbar sind. Für die Prüfung von Ökoprodukten, wie sie Verbrauchern angeboten werden, schreitet die Betrachtung sachdienlich zunächst zu Artikel 23 Absatz 4, in dem für verarbeitete Lebensmittel verschiedene Kennzeichnungsweisen zur Verfügung gestellt werden. Neu ist die Gestattung der Auslobung eines wie auch immer kleinen Ökoanteils im Verzeichnis der Zutaten.
Von dort führt sie weiter zur Pflichtangabe der Kontrollstellen-Codes in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a und zur Pflichtangabe des Gemeinschaftslogos in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b und einer geographischen Herkunftsangabe beim Gemeinschaftslogo in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe c auf den Verpackungen der Ökoprodukte.
Ein EU-Logo-Verwendungsverbot für Umstellungsprodukte findet sich in Artikel 25 Absatz 1 Satz 2, währenddem sich die Tatsache, dass Umstellungserzeugnisse eine Biokennzeichnung nach Artikel 23 Absatz 1 Satz 2 tragen dürfen, ohne mit einem Hinweis auf die Umstellung versehen zu sein, aus dem Zusammenhang und der Ermächtigung der Kommission zum Erlass besonderer Kennzeichnungsvorschriften für Umstellungserzeugnisse pflanzlichen Ursprungs in Artikel 26 Absatz b ergibt, wobei allerdings die Tatsache, dass pflanzliche Umstellungsprodukte überhaupt nur als Bioprodukte gekennzeichnet werden dürfen, wenn sie aus einer einzigen pflanzlichen Zutat landwirtschaftlichen Ursprungs bestehen, aus Artikel 19 Absatz 2 Buchstabe e folgt.
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zeichnet sich durch die durchgängige Betrachtung der Regelungsmaterie aus der Sicht des Gesetzgebers im Gegensatz zu einer Betrachtung aus der Sicht des Rechtsanwenders aus. Dadurch entsteht für den Rechtsanwender eine gewisse Unübersichtlichkeit, die er überwinden muss.
Eine ähnliche Lage ergibt sich für den Lebensmittelunternehmer, der nach der Abgrenzung des Anwendungsbereichs in Artikel 1 Absatz 3 in diesen fällt. Artikel 8, der ihn zur Einhaltung alle Produktionsvorschriften, gleich ob er mit Ökoprodukten zu tun hat oder nicht, verpflichtet, ist nicht ernst gemeint.
Ob die Verordnung ihm Pflichten auferlegt, ergibt sich für ihn ausgehend von Artikel 28 Absatz 1. Dort findet er die Vorschrift, dass er Pflichten hat, wenn er Ökoprodukte erzeugt, aufbereitet, lagert, aus einem Drittland einführt oder in den Verkehr bringt. Und er findet einen Zeitpunkt vorgegeben, ab dem ihm diese Verpflichtungen auferlegt sind: Den Beginn des "Inverkehrbringens", denn er ist (nur) verpflichtet, "vor dem Inverkehrbringen" von Ökoprodukten seine Tätigkeit anzumelden und sein Unternehmen dem Kontrollsystem zu unterstellen. Da das "Inverkehrbringen", anders als der Wortsinn auf den ersten Blick vermuten lassen könnte, nicht erst das Angebot an Käufer beinhaltet, sondern nach der Definition der Lebensmittel-Basis-Verordnung (EG) Nr. 178/2002 schon das Bereithalten zum Inverkehrbringen, sind zumindest Lebensmittelunternehmer, die ökogekennzeichnete Produkte zur Vermarktung bereithalten, verpflichtet, sich dem Kontrollsystem zu unterstellen.
Da aber die Verpflichtung, dies zu tun, erst mit dem Beginn des Bereithaltens einsetzt, erfährt der Lebensmittelunternehmer, was ihn überraschen mag, dass er nicht verpflichtet ist, seinen Betrieb nach Artikel 28 Absatz 1 anzumelden, wenn er Ökoprodukte zum Zwecke der Verarbeitung als solche produziert, lagert oder einkauft, um sie zu verarbeiten. Dies erfährt der Lebensmittelunternehmer, indem er von dem Begriff "vor dem Inverkehrbringen" in Artikel 28 Absatz 1 auf die Begriffsbestimmung in Artikel 2 Buchstabe j voranschreitet, von wo er zur Begriffsbestimmung in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verwiesen wird. Viele der Begriffsbestimmungen in Artikel 2 sind allerdings funktionslos oder sie passen nicht recht.
Die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 erweist sich für die Anwender als Schnitzeljagd nicht nur hin und her in der Verordnung selbst, sondern auch in fremden Verordnungen, auf welche verwiesen wird. Und es wird auf Anhänge der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 verwiesen, aus denen Positivlisten in Kraft bleiben. Die verschiedenen von der Kommission nun nach und nach zu erlassenden Kommissionsverordnungen mit Durchführungsvorschriften, die nicht mehr als Anhänge der Ratsverordnung ergehen werden, sondern als selbständige Kommissionsverordnungen, muss der Rechtsanwender ebenfalls mitlesen.
Ein für diese Verordnung verantwortlicher Mitarbeiter der EU-Kommission bezeichnete dies als ein "Zickzacklesen", was aber mit der nötigen Disziplin erfolgreich bewerkstelligt werden könne. Dies ist richtig: Wenn die Rechtsanwender sich anstrengen, wird es ihnen gelingen, auch diese Verordnung und die Folgeverordnungen der Kommission, mit denen in großer Zahl zu rechnen ist, praktisch sinnvoll anzuwenden.
Für den sachkundigen Juristen sind solche Prüfungsreihenfolgen nichts Unbekanntes. Sie hat er im Grundstudium schon anhand des Bürgerlichen Gesetzbuches gelernt, dessen Aufbau von der Gesetzgebungslehre der 90iger Jahre des 19. Jahrhunderts geprägt ist. Für den juristisch nicht vorgebildeten Rechtsanwender aus der Biobranche birgt die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 jedoch neue, bislang noch nicht gekannte Herausforderungen.
Die Rolle des Titel II
Für das erste Herangehen an die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist es nützlich zu verstehen, welche Rolle Titel II spielt. Dort finden sich in fünf Artikeln Ziele, allgemeine Grundsätze, spezielle Grundsätze für die landwirtschaftliche Erzeugung, spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von Lebensmitteln und spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von Futtermitteln. Diese Artikel 3 bis 7 sind Vorgaben, die sich nicht an den einzelnen Lebensmittelunternehmer und damit auch nicht an die Kontrollstellen zum Zwecke der Kontrolle dieser Unternehmer richten.
Dies folgt aus der Formulierung des Artikel 8, der nur davon handelt, dass Unternehmer die Produktionsvorschriften in Titel III einhalten müssen und nicht Titel II. Titel II enthält zwar Vorgaben, die wie genaue Handlungsanweisungen wirken, zum Beispiel unter den allgemeinen Grundsätzen des Artikel 4 die Vorgabe, dass "keine Verwendung von GVO und aus oder durch GVO hergestellten Er-zeugnissen mit Ausnahme von Tierarzneimitteln" erfolgen dürfe.
Diese Vorgaben richten sich aber nicht an die Unternehmer. Derart präzise Formulierungen haben die Funktion, einen strengen Rahmen zu Lasten der Kommission zu setzen, wenn sie Durchführungs- bestimmungen als Kommissionsverordnungen erlassen will.
Titel II spielt für Unternehmer und Konstrollstellen dann aber gleichwohl indirekt eine für ihre Praxis erhebliche Rolle, weil Artikel 16 Absatz 5 ihnen aufgibt bei der Verwendung von Erzeugnissen und Stoffen im Landbau für nicht nach Artikel 12 positivlistungspflichtige Stoffe zu prüfen, ob deren Verwendung "den Zielen und Grundsätzen des Titel II" entspricht. Ähnlich soll nach Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe a geprüft werden, ob ein als Konformitätsprodukt aus einem Drittstaat eingeführtes "Erzeugnis" den "Vorschriften der Titel II, III und IV" genügt.
Eine umfassende Kompetenz der Kommission, im Rahmen eines aus den Mitgliedstaaten gebildeten Komitees den Erlass von Kommissionsverordnungen vorzuschlagen, findet sich im Artikel 38 der neuen Verordnung, wie sich eine umfassende Ermächtigung auch in Artikel 13 der alten Verordnung zum Erlass von Kommissionsverordnungen gefunden hatte. Die Kommission hat sich nicht damit durchgesetzt, vom bisherigen Verfahren des Artikel-14-Ausschusses abzuweichen. So findet sich das gleiche Verfahren in Artikel 37 der neuen Verordnung wieder.
Im Gegensatz zur alten Verordnung, in der die der Kommission gesetzten Schranken für die Ausübung dieser delegierten Rechtssetzungsmacht nur mittelbar aus den Vorschriften der Ratsverordnung herausgelesen werden konnten, findet sich in der neuen Verordnung ein ausgearbeitetes, detailliertes System von Schranken. Titel II ist als System von Schranken für die Ausübung der delegierten Rechtssetzungsbefugnis durch die Kommission zu lesen. Wenn die Kommission von den in Titel II gesetzten Vorgaben abweichen möchte, hat sie zwar auch ein Initiativrecht, dies in die Wege zu leiten, jedoch ist der richtige Weg dafür dann der Vorschlag der Veränderung der Ratsverordnung und nicht etwa der politisch leichter durchzusetzende Weg einer Kommissionsverordnung. Sie unterliegt im Artikel-37-Ausschuss der neuen Verordnung, genau wie im Artikel-14-Ausschuss der alten Verordnung, der Notwendigkeit der Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedstaaten. Erfahrungsgemäß vermag die Kommission aber Vorschläge für Kommissionsverordnungen leichter durchzusetzen als die politisch regelmäßig kritischer betrachteten Vorschläge der Kommission für die Abänderung einer Ratsverordnung.
In beiden Fällen gilt, dass nur der Kommission und nicht etwa den Mitgliedstaaten das Recht zusteht, initiativ zu werden, also einen Vorschlag vorzulegen. Vorschläge für Kommissionsverordnungen müssen genauso von der Kommission als eigene Vorschläge akzeptiert und vorgelegt werden, wie dies für andere Rechtsnormen, auch für Ratsverordnungen, der Fall ist.
Wenn Mitarbeiter der Kommission erläutern, dass die Besonderheit der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 darin liegt, dass das Verhältnis der Befugnisse zwischen Rat und Kommission klarer definiert wurde, trifft dies zu: Die Befugnisse der Kommission durch Kommissionsverordnungen Durchführungsregelungen zu erlassen, wurden durch die Festlegung der Ziele und Grundsätze in Titel II eingeschränkt. Diese müssen, damit sie im Sinne des Gemeinschaftsrechtes die volle Wirksamkeit entfalten können, für die Zwecke der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Kommission und Rat eher streng als großzügig ausgelegt werden. Würden sie so ausgelegt, dass sie der Kommission keine Grenzen setzen, würden sie den Zweck der Verordnung, so wie er auch von der Kommission dargelegt wird, verfehlen.
Damit ist die Kommission zum Beispiel gehindert, durch Durchführungsregelungen das Verbot des Einsatzes von GVO abzuschwächen. Eine Abschwächung würde auch erfolgen, wenn die Kommission Regelungen als Durchführungsvorschriften erlassen würde, die bewirken, dass Ökobauern regelmäßig Saatgut einsetzen, welches deutlich über der Nachweisgrenze gentechnische Veränderungen aufweist. Ob das Gleiche für eine Regelung gelten würde, die es Ökobauern erlauben würde, Ernteerzeugnisse mit entsprechend signifikanten gentechnischen Veränderungen als Ökoprodukte zu vermarkten, insbesondere, wenn es durch Maßnahmen wie Trennung von Produktionslinien oder größere Abstände von Feldflächen technisch möglich wäre, die gentechnischen Veränderungen zu vermeiden, erscheint mit Blick auf Artikel 9 zweifelhaft.
Ein erster Blick auf den Aufbau
Vor diesem Hintergrund muss sich die Kommentierung der Verordnung bezüglich Titel II nicht in erster Linie damit beschäftigen, welche Merkposten hier katalogmäßig genannt sind. Der Gedanke, dass Endverbraucher anhand der Regelungen in Titel II verstehen könnten, was den ökologischen Landbau ausmacht, erscheint angesichts der leblosen und wenig konkreten Sprache, die sich in Titel II findet, wenig wahrscheinlich. Die eigentliche Funktion des Titel II liegt aber auch nicht in der Information der Öffentlichkeit, sondern in der Begrenzung der an die Kommission delegierten Rechtssetzungs- befugnisse. Was sich außerhalb des von Titel II gezogenen Rahmens befindet, ist in der Ratskompetenz verblieben.
Bevor man sich als Rechtsanwender in den Details der Verordnung verliert, nützt es, neben der Erkenntnis, dass Titel II die Funktion hat, Kommissionsbefugnisse zu begrenzen, nachzuvollziehen, was die praktischen Wirkungen der anderen Teile sind. Hier ein Überblick:
Unter dem Titel "Ziel, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen" findet sich unter Titel I im Artikel 1 Absatz 1 eine Zielbestimmung, die nicht erkennen lässt, dass sie eine Rechtsnorm über Landwirtschaft einleitet, denn sie würde auch zur Einleitung von Vorschriften über die Herstellung ökologisch vorteilhafter Automobile taugen.
Es folgt im Absatz 2 die produktbezogene Abgrenzung des Anwendungsbereichs und im Absatz 3 die unternehmensbezogene Abgrenzung. Beide ohne Bezug auf die Ökokennzeichnung, so dass beispielsweise alle Lebensmittel und alle Lebensmittelunternehmer in den Anwendungsbereich fallen.
Im Artikel 2 finden sich Begriffsbestimmungen, die, weil in ihnen teilweise politische Kompromisse "versteckt" sind, genau auf ihre Auswirkungen im systematischen Zusammenhang der Verordnung gelesen werden müssen. Sie verändern den Sinn von Vorschriften im Text der Verordnung an einigen Stellen grundlegend. So ist unter Buchstabe aa eine Begriffsbestimmung der gemeinschaftlichen Verpflegungseinrichtungen aufgenommen, welche alle Lebensmittelunternehmen erfasst, die am gleichen Ort Produkte aufbereiten und verzehrsfertig an Endverbraucher abgeben, womit auch die Zubereitung von Kartoffelsalat in der Metzgereiabteilung eines Lebensmittelfilialisten erfasst ist.
Titel II beschreibt Grundsätze und Ziele, die ein System von Schranken ergeben, welches der Ausübung der der Kommission vom Rat delegierten Rechtssetzungsbefugnis Grenzen setzt. Artikel 8 verpflichtet Landwirte dementsprechend nicht zur Einhaltung der Vorschriften des Titel II, die vornehmlich als Schranken für die Kompetenzen der Kommission wirken sollen.
Titel III enthält unter entsprechender Überschrift "Produktionsvorschriften" in den Artikeln 8 bis 22. Artikel 8 verpflichtet Unternehmer die Vorschriften des Titel III und der folgenden Titel einzuhalten. Artikel 9 enthält den Gentechnikausschluss, Artikel 10 den Ausschluss der ionisierenden Strahlung. Artikel 11 enthält allgemeine Vorschriften für die landwirtschaftliche Erzeugung wie den Grundsatz der betrieblichen Gesamtumstellung und als Ausnahme die Trennung von konventioneller und ökologischer Produktion im gleichen Betrieb. Artikel 12 enthält Vorschriften für die pflanzliche Erzeugung, wobei die Fortgeltung der Positivlisten der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe d und h für Düngemittel, Bodenverbesserer und Pflanzenschutzmittel auffällt. Im Absatz 2 wird das Sammeln von Wildpflanzen der landwirtschaftlichen Ökoproduktion gleichgestellt.
Artikel 13 regelt das Sammeln von Meeresalgen im Absatz 1 und die Zucht von Meeresalgen, aber nicht von Süßwasseralgen, in Absatz 2. Artikel 14 enthält Vorschriften für die tierische Erzeugung und Artikel 15 für die von Aquakulturtieren. Artikel 16 nennt Kriterien für die Abänderung der nach Artikel 12 weiter geltenden Positivlisten für Pflanzenschutzmittel, Düngemittel und Bodenverbesserer, aber auch neu für die Entwesung von Anlagen der pflanzlichen Erzeugung einschließlich der Lagereinrichtungen im landwirtschaftlichen Betrieb, aber nicht für Entwesungsmittel, die in Lager-, Transport- oder Produktionseinrichtungen nach dem landwirtschaftlichen Betrieb eingesetzt werden.
Artikel 17 führt Regeln für die Umstellung auf, nennt aber keine Umstellungszeit, sondern deutet an, dass die Kommission für verschiedene Kulturen und Tiere unterschiedliche Umstellungszeiträume festlegen wird. Artikel 18 regelt die Herstellung verarbeiteter Futtermittel und Artikel 19 die verarbeiteter Lebensmittel. Artikel 20 die Herstellung von Hefe und Artikel 21 enthält spiegelbildlich zu Artikel 16 Kriterien für die Abänderung der Positivlisten für die Lebensmittelverarbeitung, die aus der alten Verordnung gemäß Artikel 19 Absatz 3 Satz 2 weiter gelten.
Artikel 22 enthält eine Ermächtigung zu Gunsten der Kommission, abweichend von den Vorgaben in den Titeln III bis VII Ausnahmen zuzulassen, wobei aber die Vorschriften des Titel II einen nicht überwindbaren äußeren Rahmen bieten. Die Ausnahmen sollen zur Bewältigung spezifischer regionaler oder zeitlich begrenzt auftretender Probleme in den Mitgliedstaaten gewährt werden, wobei die Gründe dafür im abschließenden Katalog des Artikel 22 Absatz 2 genannt sind. Die Kommission hat damit die Befugnis an sich gezogen, zur Bewältigung besonderer Umstände genau das Gegenteil dessen zu bewirken, dass im Allgemeinen Ziel einer Verordnung ist, nämlich die Produktionsbedingungen zu harmonisieren. Es handelt sich also um die Gestattung einer Ungleichbehandlung, deren Grenzen einmal durch den Katalog des Artikel 22 Absatz 2 und zum anderen durch die Rechtsvorschriften des Titel II gezogen sind.
Die Kommission hatte ihren Vorschlag für eine Totalrevision der Vorgängerverordnung im Wesentlichen damit begründet, dass diese viele Ausnahmen (Derogationen) zulasse, die vor allem den Behörden der Mitgliedstaaten und den Kontrollstellen gewährt würden. Dies solle beendet werden, und die Macht, Ausnahmen zu gewähren, solle bei der Kommission konzentriert werden. Aus Artikel 27 Absatz 7 Buchstabe b folgt allerdings, dass die Kommission Ausnahmen durch die Flexibilitätsregelung des Artikel 22 auch so gewähren kann, dass es den Kontrollstellen überlassen wird, zu entscheiden, ob die Ausnahme im Einzelfall Anwendung findet oder nicht.
Im Titel IV finden sich die Kennzeichnungsregelungen. Artikel 23 enthält drei verschiedene Systeme für die Ökokennzeichnung von verpackten Lebensmitteln. Artikel 24 die Pflichtangaben der Kontrollstellencodenummer, des Gemeinschaftslogos und der geographischen Herkunftsangabe. Artikel 25 bestätigt die Legitimität privater und staatlicher nationaler Ökoprüfzeichensysteme. Artikel 26 ermächtigt die Kommission, die noch völlig fehlenden Regelungen für die Kennzeichnung von Ökofuttermitteln und Ökoumstellungserzeugnissen pflanzlichen Ursprungs sowie Vermehrungsmaterial und Saatgut zu erlassen.
Titel V enthält die Vorschriften über Kontrollen. Im Artikel 27 ist das Kontrollsystem geregelt, wobei in Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe b die Übertragung von Kontrollaufgaben auf Kontrollstellen genannt ist. Diese Kontrollstellen sind in der Begriffsbestimmung des Artikel 2 Buchstabe p als "unabhängige private Dritte" definiert. In Artikel 27 wird auf die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über die amtlichen Kontrollen Bezug genommen, wobei die Sonderregelungen des Artikel 27 Absatz 5 deutlich machen, dass die Regeln der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 die Materie im Wesentlichen spezialregeln und damit die allgemeinen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 verdrängen. Wichtig aus dem Kreis der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bleiben aber die nicht für die Zwecke der Ökokontrolle spezialgeregelten Vorschriften, insbesondere jene über die Amtshilfe, auch grenzüberschreitende Amtshilfe, in Titel IV der Kontrollverordnung. Es wird die Akkreditierung der Kontrollstellen, aber nicht der Kontrollbehörden nach der EN 45011 verlangt.
Artikel 28 begrenzt die Pflicht zur Teilnahme am Kontrollsystem, so dass längst nicht alle Unternehmen, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, ökokontrollpflichtig sind. Artikel 29 verlangt die Ausgabe von Betriebszertifikaten wie sie von den nach der EN 45011 akkreditierten Kontrollstellen schon nach deren Abschnitt 12.3 auszustellen sind. Artikel 30 sieht das System von Partienaberkennung und betrieblichem Vermarktungsverbot auf Zeit vor, wie dies schon aus Artikel 9 Absatz 9 der Vorgängerverordnung bekannt war. Hier findet sich aber eine wesentliche Klarstellung: Sanktionen erfolgen nur, "wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der Vorschrift steht, gegen die verstoßen wurde".
Titel VI regelt die Importe aus Drittstaaten, wobei ein duales und damit potentiell diskriminierendes System eingerichtet ist, in dem gemäß Artikel 32 Drittstaatenware als vollständig den EU-Öko-Vorschriften konform behandelt wird, nach Artikel 33 aber nur als gleichwertig. Artikel 34 handelt von der Gewährleistung des freien Binnenmarktes, erlaubt den Mitgliedstaaten aber die Inländerdiskriminierung der eigenen Biobauern, aber nur durch Vorschriften die für alle eigenen Landwirte gelten. Artikel 35 beschränkt die Berichtspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission auf Formalien.
In Titel VII finden sich Schlussbestimmungen, zu denen aber auch die wichtige Bestimmung in Artikel 36 über statistische Informationen gehört, welche von den Mitgliedstaaten nach dem Statistikprogramm der Gemeinschaft zur Verfügung zu stellen sind und dementsprechend auch von Unternehmen zwangsweise erhoben werden dürfen. Artikel 37 sieht einen Regelungsausschuss vor, in dem die Mitgliedstaaten über Vorschläge der Kommission nach dem Mehrheitsprinzip abstimmen. Artikel 38 ermächtigt die Kommission, ähnlich wie der letzte Absatz vieler Artikel dieser Verordnung, Durchführungsvorschriften in der Form von Kommissionsverordnungen zu erlassen.
Diese Verordnung wird mit einer Reihe von Kommissionsverordnungen im Zickzack zu lesen sein:
Die Kommission hat einen Arbeitsentwurf vom 10. Januar 2008 unter dem Titel "Working Document (Draft), COMMISSION REGU-LATION laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 834/2007 on organic production and labelling of organic products with regard to organic production, labelling and control" vorgelegt. Zuvor hatte sie einen Entwurf vom 16. November 2007 für Importe aus Drittstaaten mit dem Titel "AGRI F5 – Working document - 16.11.2007 SCOF 27.11.2007 – point B.2 DRAFT COMMISSION REGULATION of [date] laying down detailed rules for implementation of Council Regulation (EC) No 834/2007 as regards the arrangements for imports of organic products from third countries" veröffentlicht.
Artikel 29 hebt die Vorgängerverordnung zum 1. Januar 2009 vollständig auf, so dass ohne gesonderte Übergangsregelungen für vorhandene Etikettenbestände diese vernichtet werden müssen. Der vorliegende Entwurf sieht noch keine angemessene Frist vor, wie Artikel 40 diese anspricht. Artikel 42 verweist für Süßwasseralgen und andere Erzeugnisse auf die unmittelbare Anwendung nationaler und privater Vorschriften. Dies nicht außerhalb, sondern innerhalb des geregelten Bereichs.
Die Sprachfassungen
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 wurde in der Kommission vornehmlich in einer englischen Sprachfassung ausgearbeitet. Allerdings bemerkt man in der englischen Fassung sprachliche Unbeholfenheit, wie sie sich auch im französischen Text findet. Gesetzestexten, die nicht von einem Verfasser in seiner Muttersprache aus einem Guss entwurfen werden, merkt man die Arbeit der Autoren in den ihnen fremden Arbeitssprachen an.
Veränderungen, welche am Kommissionsvorschlag vom Dezember 2005 vorgenommen wurden, wurden am englischen Text diskutiert und in ihn eingearbeitet. Die Arbeit am französischen Text war, anders als noch 1988 bis 1991 bei den Arbeiten an der Vorgängerverordnung in den Hintergrund getreten.
Die deutsche Fassung weist Übersetzungsfehler auf: Teilweise werden Wörter, die in der englischen Fassung an verschiedenen Stellen einheitlich gebraucht werden, in der deutschen Fassung mit verschiedenen Begriffen übersetzt oder umgekehrt. Die Terminologiedatenbank IATE (Interactive Terminology for Europe) mit 1,4 Millionen mehrsprachigen Einträgen, welche die einheitliche Übersetzung gewährleisten soll, wird offenbar nicht richtig eingesetzt.
Die am Wortlaut orientierte Auslegung der Rechtsnorm wird daher immer auch zugleich den englischen Text betrachten, weil er noch am ehesten mit der Sprachfassung übereinstimmt, die den Beteiligten bei der Diskussion und Verabschiedung der Verordnung vor Augen stand. Es bietet sich an, auch den französischen Text zu berücksichtigen, da Englisch, Französisch und Deutsch in der Kommission als Arbeitssprachen verwendet werden.
Nach dem EuGH kommt allen im Amtsblatt veröffentlichten Sprachfassungen einer Verordnung die gleiche Authentizität zu. Auf die Fassung der EU-Norm in der Amtssprache, die zugleich die Amtssprache in dem Mitgliedstaat ist, über dessen Vollzugspraxis im konkreten Fall gestritten wird, kommt es daher nicht an: sie hat kein größeres Gewicht als die Fassung in einer anderen Amtssprache der Gemeinschaft. Auch die drei Arbeitssprachen genießen danach keinen Vorrang. Diese Rechtsprechung war noch zu einer Zeit begründet worden, in der jeder gebildete Richter alle Sprachfassungen zumindest nachvollziehen und den Unterschieden selbst nachspüren konnte.
Inzwischen hat die Gemeinschaft 27 Mitgliedstaaten und 23 Amtssprachen. Diese Verordnung wurde in allen Amtssprachen im Amtsblatt veröffentlicht. Der EuGH betont in seiner Rechtsprechung, dass der objektive, wirkliche Wille der Rechtsnorm durch Betrachtung des Kontextes und der Ziele einer Rechtsnorm zu erforschen sei. Insbesondere wird verlangt, jede EG-Norm in ihrer Einbettung in das Gemeinschaftsrecht auszulegen. Damit wendet sich der Gerichtshof gegen Versuche, das Gemeinschaftsrecht unter Heranziehung der Begriffe aus nationalen Rechtsnormen auszulegen.
Nach dem EuGH muss die Auslegung der EG-Norm von ihrer Fassung in allen Amtssprachen ausgehen, aber unter vorrangiger Berücksichtigung des vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziels. Durch diese Forderung nach einer am gesetzgeberischen Ziel orientierten teleologischen Auslegung gelangt der Gerichtshof dann doch zu einer Betrachtung der Arbeitsfassungen der Rechtsnorm, denn dass die Fassung der Arbeitssprache oder der Arbeitssprachen dieses Ziel am ehesten dokumentierten, liegt nahe. Dies ohne dass der EuGH die Theorie der vollständigen Gleichwertigkeit der Fassungen der auszulegenden Vorschrift in allen Amtssprachen aufgibt.
