Dies
ist die Webseite von Rechtsanwalt Hanspeter Schmidt in
Freiburg im Breisgau. Die englische Fassung finden Sie hier.
Der Recht der Biolebensmittel in der Europäischen Union wurde mit
Wirkung zum Jahresbeginn 2009 verändert. Die
Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 ist nicht mehr gültig. Stattdessen gelten
die Verordnung (EG) Nr. 834/2007
(Grundverordnung des Rates),
889/2008
(Durchführungsverordnung der Kommission) und 1235/2008
(Kommissionsverordnung für Importe aus Nicht-EU-Staaten). Es erfolgten
auch schon mehrfach Änderungen dieser Verordnung durch die Verordnungen
(EG) Nr.
967/2008 (Zeitpunkt
Logo), 1254/2008 , 537/2009
(Drittländerliste) und 710/2009
(Aquakultur).
Hier sehen Sie konsolidierte
Fassungen der drei Verordnungen:
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung) wurde vom Rat der Europäischen Gemeinschaften erlassen. Sie
enthält
Prinzipien und Grundsätze. Gleichzeitig enthält sie direkt anwendbare
Regeln für die ökologische Produktion. Manche detailliert, manche
nicht, jedenfalls aber nicht alle.
Weitere Regeln für die Produktion
finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 889/2008
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung). Sie wurde von
der Kommission erlassen. Ihre Regeln beziehen sich zu einem guten Teil
auf die gleichen Themen wie die Ratsverordnung. Daher ist es notwendig
diese beiden Verordnungen im Zick-Zack zu lesen, um zu verstehen, was
das Gemeinschaftsrecht vorgibt.
Die Verordnung (EG) Nr. 1235/2008
(auf den 15.10.2009 konsolidierte
Fassung) regelt den
Import von Ökoprodukten aus Drittstaaten. Import-Guidelines
der Kommission interpetieren die gesetzlichen Vorgaben der Verordnung.
Die weiteren Verordnungen
ändern die ersten beiden Verordnungen. Es ist mit zehn
Änderungsverordnungen jährlich zu rechnen. Das deutsche Ökolandbaugesetz
2008 macht von dem Opt-in des Gemeinschaftsrechts für Restaurants
Gebrauch.
Eine Kommentierung der Ratsverordnung ist im Februar 2008 erschienen:
Hanspeter
Schmidt, Manon Haccius; EG-Verordnung "Ökologischer Landbau" - Eine
juristische und agrarfach- liche
Kommentierung der
Verordnung (EG) Nr. 834/2007,
Verlag hpslex
publishing, Hanspeter Schmidt, Freiburg
im Breisgau, ISBN
978-3-00-023652-5, 545
Seiten, 30
€
(28,03 € + 1,97 € MwSt. 7%).
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Inhalt
Seite
Vorwort 4
Einführung 6
Aufbau 15
Kommentierung
Titel und Einleitung 23
Erwägungsgründe 53
Titel I Ziel,
Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen
Artikel 1 Ziel,
Anwendungsbereich 98
Artikel 2
Begriffsbestimmungen
129
Titel II Ziele und
Grundsätze der ökologischen/biologischen Produktion
Artikel 3
Ziele
174
Artikel 4 Allgemeine
Grundsätze 179
Artikel 5 Spezielle
Grundsätze
für die landwirtschaftliche Erzeugung 186
Artikel 6 Spezielle
Grundsätze
für die Verarbeitung
von ökologischen/biologischen
Lebensmittel
193
Artikel 7 Spezielle
Grundsätze
Verarbeitung
Futtermittel 196
Titel III
Produktionsvorschriften
Artikel 8 Einhaltung
Produktionsvorschriften
198
Artikel 9
GVO
199
Artikel 10
Bestrahlung
211
Artikel 11
Landwirtschaft
211
Artikel 12
Pflanzen
214
Artikel 13
Meeresalgen
223
Artikel 14
Tiere
234
Artikel 15
Aquakulturtiere
256
Artikel 16 Kriterien für
Positivlisten
Landwirtschaft
268
Artikel 17
Umstellung 290
Artikel 18
Futtermittelverarbeitung
294
Artikel 19
Lebensmittelverarbeitung
298
Artikel 20
Hefe
302
Artikel 21 Kriterien für
Positivlisten
Verarbeitung
304
Artikel 22
Flexibilität
310
Titel IV Kennzeichnung
Artikel 23 Auslegungsregelung,
Kennzeichnungsvorschriften
323
Artikel 24 Pflichtkennzeichnung
Kontrollstellencode,
Gemeinschaftslogo, geographische
Herkunft
359
Artikel 25
EU-Logo
371
Artikel 26 Ermächtigung
Kommission
Futtermittel-,
Umstellungs-Saatgutkennzeichnung 379
Titel V Kontrollen
Artikel 27
Kontrollsystem
380
Artikel 28
Teilnahme 440
Artikel 29
Bescheinigungen
448
Artikel 30 Verstöße,
Unregelmäßigkeiten
451
Artikel 31
Informationsaustausch
459
Titel VI Importe
Artikel 32
Konformität
461
Artikel 33
Gleichwertigkeit 477
Titel VII Übergangs- und
Schlussbestimmungen
Artikel 34
Binnenmarkt
487
Artikel 35 Berichte
Mitgliedstaaten an
Kommission
491
Artikel 36
Statistik
493
Artikel 37
Regelungsausschuss 493
Artikel 38 Allgemeine
Kommissionsermächtigung
497
Artikel 39 Aufhebung
Vorgängerverordnung 501
Artikel 40
Übergangsvorschriften
502
Artikel 41 Kommissionsbericht an
den Rat 2011,
Wirksamkeitsprüfung 506
Artikel 42
Inkrafttreten 508
Anhang 511
Index 514
Vorwort
Diese
Verordnung fordert die Kommentatoren und jeden Leser heraus. Wenn
sie ab dem Jahresbeginn 2009 gilt, wird sie gemeinsam mit einer ganzen
Reihe von Kommissionsverordnungen anwendbar sein. Diese gibt es aber
jedoch noch nicht.
Es wird
eine Kommissionsverordnung für Importe erlassen werden.
Und eine Kommissionsverordnung für Einzelheiten der
landwirtschaftlichen Erzeugung, der Verarbeitung sowie der Kontrolle.
Weitere Kommissionsverordnungen werden folgen. Auch diese werden wir
kommentieren.
Wir haben
diesen Weg der Veröffentlichung gewählt, um den
Rechtsanwendern sogleich, wenn sich die Fragen stellen, und nicht erst
Jahre später, Hinweise zu den Antworten zu geben.
Die
Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 hatten wir auf Deutsch 1992 und
1994 und in englischer Sprache 1998 kommentiert. Bei der
Arbeit an jenen Kommentaren waren wir von der Qualität der Texte
des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht überzeugt. Rückschauend
stellen wir nun fest, dass wir damals weniger Grund zur Klage hatten
als heute.
Wir wollen
nicht bei der Kritik an einem Gesetz, das unvollkommen ist,
stehen bleiben. Es müssen Wege der praktischen Anwendung
entwickelt werden, die dem Grundsatz bestmöglicher
Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts gerecht werden.
Die
Verordnung (EWG) Nr. 834/2007 bringt aber nicht nur Verwirrung,
sondern auch positive Klärung: Der Grundsatz, dass jeder Aspekt
der Vorschriften im Falle seiner Nichteinhaltung an den Umständen
des Einzelfalles zu prüfen ist, ist für die Praxis sehr
wichtig.
Nach der
Auffassung der EU-Kommission hat der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit schon immer gegolten, weil er ein
Teil des rechtsstaatlichen Prinzips ist. Man kann auch sagen, dass es
sich bei diesem Angemessenheitsgebot um ein Prinzip des gesunden
Menschenverstandes handelt. Jetzt findet es sich jedenfalls in Artikel
30 Absatz 1, der für Maßnahmen bei
Unregelmäßigkeiten verlangt, dass sie nur ergriffen werden,
wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der
Vorschrift steht.
Andere
Regelungen sehen wir kritisch: Die Flexibilität, die
Artikel 22 schaffen soll, könnte zu einer Rechtszersplitterung und
zu einem "Fuzzy Image" der Ökoprodukte in der Wahrnehmung der
Verbraucher führen. Die Schaffung eines Zweiklassensystems
für Ökoprodukte aus Drittstaaten wird möglicherweise zur
unfairen Behandlung gerade der Erzeuger führen, die dort in
kleinbäuerlichen, genossenschaftlichen Strukturen wirtschaften.
Im Februar
2008
Freiburg
im
Breisgau
Bickenbach
Hanspeter
Schmidt
Manon Haccius
Die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des
Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische
Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen
Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
Einführung
Die
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ersetzt mit Wirkung zum 1. Januar 2009
die Verordnung (EWG) Nr. 2092/91. Die Verordnung (EG) Nr.
834/2007 bezeichnen wir in dieser Kommentierung als "diese Verordnung".
Manche
Fachkreise des ökologischen Landbaus, insbesondere
Verbände der Landwirte, hatten sich von der neuen Verordnung
erhofft, dass sie dem ökologischen Landbau ein noch klareres
Profil durch gut verständliche Formulierungen verschafft. Der
fünfte Erwägungsgrund der neuen Verordnung handelt davon,
dass "die Ziele, Grundsätze und Regeln" entsprechend "genauer zu
formulieren" seien, um zu mehr "Transparenz" und "Verbrauchervertrauen"
beizutragen. Man wünschte sich eine leichter lesbare und leichter
verständliche Verordnung. Dieser Wunsch hat sich nicht
erfüllt.
Der
Rechtsanwender wird zum Zickzackleser zwischen sich im Laufe der
Zeit immer weiter verzweigten Kommissionverordnungen. Er muss in
stärkerem Maße, als bei der Vorgängerverordnung lernen,
zwischen den Artikel dieser Verordnung hinundher zu springen.
Die
Qualität von Rechtsnormen entscheidet sich hauptsächlich
daran, ob die Anwender mit ihnen zurecht kommen. Für
Ökoprodukte gibt es zwei wichtige Anwendungsfälle:
- Der aus
der Sicht der Verbraucher und der mit ihrem Schutz befassten
Behörden wichtigste, erste Anwendungsfall folgt aus der Frage, ob
ein Lebensmittel, so wie es als Bioprodukt angeboten wird, den
gesetzlichen Vorschriften entspricht, also "wirklich" ein Bioprodukt
ist.
- Der
zweite Anwendungsfall bezieht sich auf den Landwirt oder einen in
anderer Weise für einen Betrieb Verantwortlichen, in dem mit
Ökoprodukten umgegangen wird, und für den sich die Frage
stellt, ob er alles richtig macht und damit den gesetzlichen Befehlen
gerecht wird.
Wer mit
Bioprodukten schon länger zu tun hat, weiß aus der
Erfahrung mit der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, der
Vorgängerverordnung, dass dort die Prüfung von Artikel 1 der
Verordnung von der Frage ausging, ob das Produkt ein nicht
verarbeitetes, pflanzliches Agrarerzeugnis oder ein für den
menschlichen Verzehr bestimmtes, verarbeitetes Agrarerzeugnis ist.
Außerdem, ob es als Bioprodukt gekennzeichnet ist, was sich an
der gesetzlichen Vermutung, orientiert am Käufereindruck, des
Artikel 2 entschied. Die Prüfung ging dann weiter über die
Etikettierungsvorschriften des Artikel 5, zu deren Bedingungen die
Einhaltung der Erzeugungsvorschriften des Artikel 6 und der
Vorschriften zum Kontrollsystem in Artikel 8 gehörten. Von dort
führte die Prüfung weiter in die Anhänge der
Vorgängerverordnung mit den Vorgaben zur Herstellung und deren
Kontrolle.
Umgekehrt
war für Betriebseigner, die mit Ökoprodukten zu tun
hatten, klar, dass ihre Verpflichtung ausgehend von der Abgrenzung der
Produktkategorien in Artikel 1 und durch die Legalvermutung der
Ökoetikettierung durch Artikel 2 definiert war, dies verbunden mit
dem Katalog kontrollpflichtiger Tätigkeiten in Artikel 8, der von
der Erzeugung über die Aufbereitung bis zur Vermarktung reichte.
Der Einstieg für die Anwendung der Verordnung war in beiden
Fällen Artikel 1, währenddem die produktorientierte Kontrolle
über Artikel 5 geprüft wurde und die unternehmensorientierte
Kontrolle über Artikel 8. Artikel 5 hatte als Schnittstelle
für die Prüfung des konkreten Lebenssachverhalts die Rolle
einer zentralen Steuerungsnorm.
Die
Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 834/2007 folgt einem anderen Aufbau
und einer anderen Logik. Sie orientiert sich nicht an den
Bedürfnissen der Anwender der Rechtsnorm, sondern an der
Normensicht des Gesetzgebers.
Der
Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist in Artikel 1
Absatz 2 so abgegrenzt, dass er alle dort genannten Lebensmittel und
die anderen Erzeugnisse, ganz gleich, ob sie eine Biokennzeichnung
tragen oder nicht, erfasst. Die Tatsache, dass es sich um eine
Rechtsnorm für Bioprodukte handelt, wird erst an einer anderen, in
der Verordnung nicht leicht aufzufindenden Stelle deutlich. Die
Verordnung erfasst in ihren Anwendungsbereich auch die Lebensmittel aus
nichtökologischer, konventioneller Produktion.
Für
"Unternehmer" gibt es nun auch einen eigenen
Anwendungsbereich. In diesen Anwendungsbereich fallen aber nicht nur
die Unternehmer, die mit Ökolebensmitteln befasst sind, sondern
alle Lebensmittelunternehmer, ganz gleich, ob sie mit Ökoprodukten
zu tun haben oder nicht. Auch für die Unternehmer entscheidet sich
erst an einer anderen, schwer auffindbaren Stelle in der Verordnung, ob
sich aus dieser Verordnung für sie Pflichten ergeben oder nicht.
Dies
Regelungstechnik verwirrt dort, wo die Autoren der Verordnung
selbst den Überblick verloren und von den Unternehmern,
nämlich allen, welche in den Anwendungsbereich dieser Verordnung
fallen, die Einhaltung der "Produktionsvorschriften" der
ökologischen Produktion verlangen. Dies ist natürlich nicht
so gemeint, denn dann gäbe es nur noch Ökoprodukte. Es liegt
ein Redaktionsfehler vor, der sich im Wege der teleologischen
Reduktion, einer Rückführung des Wortlauts der Norm auf eine
Bedeutung, die Sinn macht, reduzieren lässt.
Der Gang
der Prüfung, ob ein bestimmtes Lebensmittel, so wie es
dem Verbraucher angeboten wird, der Verordnung (EG) Nr. 834/2007
gerecht wird, führt über die produktbezogene Abgrenzung des
Anwendungsbereichs in Artikel 1 Absatz 2 zu Artikel 23 Absatz 1 Satz 2,
in dem vorgegeben ist, dass die Biokennzeichnung gestattet ist, wenn
die gekennzeichneten Erzeugnisse die Vorschriften der Verordnung
erfüllen.
Diese als
Voraussetzung für die Biokennzeichnung zu
erfüllenden Vorschriften finden sich dann nicht, wie in der
Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, zusammengefasst in einem Artikel - in der
früheren Verordnung war dies Artikel 5 -, sondern an verschiedenen
Stellen, die ebenfalls nicht leicht auffindbar sind. Für die
Prüfung von Ökoprodukten, wie sie Verbrauchern angeboten
werden, schreitet die Betrachtung sachdienlich zunächst zu Artikel
23 Absatz 4, in dem für verarbeitete Lebensmittel verschiedene
Kennzeichnungsweisen zur Verfügung gestellt werden. Neu ist die
Gestattung der Auslobung eines wie auch immer kleinen Ökoanteils
im Verzeichnis der Zutaten.
Von dort
führt sie weiter zur Pflichtangabe der
Kontrollstellen-Codes in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a und zur
Pflichtangabe des Gemeinschaftslogos in Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b
und einer geographischen Herkunftsangabe beim Gemeinschaftslogo in
Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe c auf den Verpackungen der
Ökoprodukte.
Ein
EU-Logo-Verwendungsverbot für Umstellungsprodukte findet sich
in Artikel 25 Absatz 1 Satz 2, währenddem sich die Tatsache, dass
Umstellungserzeugnisse eine Biokennzeichnung nach Artikel 23 Absatz 1
Satz 2 tragen dürfen, ohne mit einem Hinweis auf die Umstellung
versehen zu sein, aus dem Zusammenhang und der Ermächtigung der
Kommission zum Erlass besonderer Kennzeichnungsvorschriften für
Umstellungserzeugnisse pflanzlichen Ursprungs in Artikel 26 Absatz b
ergibt, wobei allerdings die Tatsache, dass pflanzliche
Umstellungsprodukte überhaupt nur als Bioprodukte gekennzeichnet
werden dürfen, wenn sie aus einer einzigen pflanzlichen Zutat
landwirtschaftlichen Ursprungs bestehen, aus Artikel 19 Absatz 2
Buchstabe e folgt.
Die
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zeichnet sich durch die
durchgängige Betrachtung der Regelungsmaterie aus der Sicht des
Gesetzgebers im Gegensatz zu einer Betrachtung aus der Sicht des
Rechtsanwenders aus. Dadurch entsteht für den Rechtsanwender eine
gewisse Unübersichtlichkeit, die er überwinden muss.
Eine
ähnliche Lage ergibt sich für den
Lebensmittelunternehmer, der nach der Abgrenzung des Anwendungsbereichs
in Artikel 1 Absatz 3 in diesen fällt. Artikel 8, der ihn zur
Einhaltung alle Produktionsvorschriften, gleich ob er mit
Ökoprodukten zu tun hat oder nicht, verpflichtet, ist nicht ernst
gemeint.
Ob die
Verordnung ihm Pflichten auferlegt, ergibt sich für ihn
ausgehend von Artikel 28 Absatz 1. Dort findet er die Vorschrift, dass
er Pflichten hat, wenn er Ökoprodukte erzeugt, aufbereitet,
lagert, aus einem Drittland einführt oder in den Verkehr bringt.
Und er findet einen Zeitpunkt vorgegeben, ab dem ihm diese
Verpflichtungen auferlegt sind: Den Beginn des "Inverkehrbringens",
denn er ist (nur) verpflichtet, "vor dem Inverkehrbringen" von
Ökoprodukten seine Tätigkeit anzumelden und sein Unternehmen
dem Kontrollsystem zu unterstellen. Da das "Inverkehrbringen", anders
als der Wortsinn auf den ersten Blick vermuten lassen könnte,
nicht erst das Angebot an Käufer beinhaltet, sondern nach der
Definition der Lebensmittel-Basis-Verordnung (EG) Nr. 178/2002 schon
das Bereithalten zum Inverkehrbringen, sind zumindest
Lebensmittelunternehmer, die ökogekennzeichnete Produkte zur
Vermarktung bereithalten, verpflichtet, sich dem Kontrollsystem zu
unterstellen.
Da aber
die Verpflichtung, dies zu tun, erst mit dem Beginn des
Bereithaltens einsetzt, erfährt der Lebensmittelunternehmer, was
ihn überraschen mag, dass er nicht verpflichtet ist, seinen
Betrieb nach Artikel 28 Absatz 1 anzumelden, wenn er Ökoprodukte
zum Zwecke der Verarbeitung als solche produziert, lagert oder
einkauft, um sie zu verarbeiten. Dies erfährt der
Lebensmittelunternehmer, indem er von dem Begriff "vor dem
Inverkehrbringen" in Artikel 28 Absatz 1 auf die Begriffsbestimmung in
Artikel 2 Buchstabe j voranschreitet, von wo er zur Begriffsbestimmung
in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 verwiesen wird. Viele der
Begriffsbestimmungen in Artikel 2 sind allerdings funktionslos oder sie
passen nicht recht.
Die
Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 erweist sich für
die Anwender als Schnitzeljagd nicht nur hin und her in der Verordnung
selbst, sondern auch in fremden Verordnungen, auf welche verwiesen
wird. Und es wird auf Anhänge der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
verwiesen, aus denen Positivlisten in Kraft bleiben. Die verschiedenen
von der Kommission nun nach und nach zu erlassenden
Kommissionsverordnungen mit Durchführungsvorschriften, die nicht
mehr als Anhänge der Ratsverordnung ergehen werden, sondern als
selbständige Kommissionsverordnungen, muss der Rechtsanwender
ebenfalls mitlesen.
Ein für
diese Verordnung verantwortlicher Mitarbeiter der
EU-Kommission bezeichnete dies als ein "Zickzacklesen", was aber mit
der nötigen Disziplin erfolgreich bewerkstelligt werden
könne. Dies ist richtig: Wenn die Rechtsanwender sich anstrengen,
wird es ihnen gelingen, auch diese Verordnung und die Folgeverordnungen
der Kommission, mit denen in großer Zahl zu rechnen ist,
praktisch sinnvoll anzuwenden.
Für den
sachkundigen Juristen sind solche
Prüfungsreihenfolgen nichts Unbekanntes. Sie hat er im
Grundstudium schon anhand des Bürgerlichen Gesetzbuches gelernt,
dessen Aufbau von der Gesetzgebungslehre der 90iger Jahre des 19.
Jahrhunderts geprägt ist. Für den juristisch nicht
vorgebildeten Rechtsanwender aus der Biobranche birgt die Verordnung
(EG) Nr. 834/2007 jedoch neue, bislang noch nicht gekannte
Herausforderungen.
Die Rolle des Titel II
Für das
erste Herangehen an die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 ist
es nützlich zu verstehen, welche Rolle Titel II spielt. Dort
finden sich in fünf Artikeln Ziele, allgemeine Grundsätze,
spezielle Grundsätze für die landwirtschaftliche Erzeugung,
spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von Lebensmitteln
und spezielle Grundsätze für die Verarbeitung von
Futtermitteln. Diese Artikel 3 bis 7 sind Vorgaben, die sich nicht an
den einzelnen Lebensmittelunternehmer und damit auch nicht an die
Kontrollstellen zum Zwecke der Kontrolle dieser Unternehmer richten.
Dies folgt
aus der Formulierung des Artikel 8, der nur davon handelt,
dass Unternehmer die Produktionsvorschriften in Titel III einhalten
müssen und nicht Titel II. Titel II enthält zwar Vorgaben,
die wie genaue Handlungsanweisungen wirken, zum Beispiel unter den
allgemeinen Grundsätzen des Artikel 4 die Vorgabe, dass "keine
Verwendung von GVO und aus oder durch GVO hergestellten Er-zeugnissen
mit Ausnahme von Tierarzneimitteln" erfolgen dürfe.
Diese
Vorgaben richten sich aber nicht an die Unternehmer. Derart
präzise Formulierungen haben die Funktion, einen strengen Rahmen
zu Lasten der Kommission zu setzen, wenn sie Durchführungs-
bestimmungen als Kommissionsverordnungen erlassen will.
Titel II
spielt für Unternehmer und Konstrollstellen dann aber
gleichwohl indirekt eine für ihre Praxis erhebliche Rolle, weil
Artikel 16 Absatz 5 ihnen aufgibt bei der Verwendung von Erzeugnissen
und Stoffen im Landbau für nicht nach Artikel 12
positivlistungspflichtige Stoffe zu prüfen, ob deren Verwendung
"den Zielen und Grundsätzen des Titel II" entspricht. Ähnlich
soll nach Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe a geprüft werden, ob ein
als Konformitätsprodukt aus einem Drittstaat eingeführtes
"Erzeugnis" den "Vorschriften der Titel II, III und IV" genügt.
Eine
umfassende Kompetenz der Kommission, im Rahmen eines aus den
Mitgliedstaaten gebildeten Komitees den Erlass von
Kommissionsverordnungen vorzuschlagen, findet sich im Artikel 38 der
neuen Verordnung, wie sich eine umfassende Ermächtigung auch in
Artikel 13 der alten Verordnung zum Erlass von Kommissionsverordnungen
gefunden hatte. Die Kommission hat sich nicht damit durchgesetzt, vom
bisherigen Verfahren des Artikel-14-Ausschusses abzuweichen. So findet
sich das gleiche Verfahren in Artikel 37 der neuen Verordnung wieder.
Im
Gegensatz zur alten Verordnung, in der die der Kommission gesetzten
Schranken für die Ausübung dieser delegierten
Rechtssetzungsmacht nur mittelbar aus den Vorschriften der
Ratsverordnung herausgelesen werden konnten, findet sich in der neuen
Verordnung ein ausgearbeitetes, detailliertes System von Schranken.
Titel II ist als System von Schranken für die Ausübung der
delegierten Rechtssetzungsbefugnis durch die Kommission zu lesen. Wenn
die Kommission von den in Titel II gesetzten Vorgaben abweichen
möchte, hat sie zwar auch ein Initiativrecht, dies in die Wege zu
leiten, jedoch ist der richtige Weg dafür dann der Vorschlag der
Veränderung der Ratsverordnung und nicht etwa der politisch
leichter durchzusetzende Weg einer Kommissionsverordnung. Sie
unterliegt im Artikel-37-Ausschuss der neuen Verordnung, genau wie im
Artikel-14-Ausschuss der alten Verordnung, der Notwendigkeit der
Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedstaaten. Erfahrungsgemäß
vermag die Kommission aber Vorschläge für
Kommissionsverordnungen leichter durchzusetzen als die politisch
regelmäßig kritischer betrachteten Vorschläge der
Kommission für die Abänderung einer Ratsverordnung.
In beiden
Fällen gilt, dass nur der Kommission und nicht etwa den
Mitgliedstaaten das Recht zusteht, initiativ zu werden, also einen
Vorschlag vorzulegen. Vorschläge für Kommissionsverordnungen
müssen genauso von der Kommission als eigene Vorschläge
akzeptiert und vorgelegt werden, wie dies für andere Rechtsnormen,
auch für Ratsverordnungen, der Fall ist.
Wenn
Mitarbeiter der Kommission erläutern, dass die Besonderheit
der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 darin liegt, dass das Verhältnis
der Befugnisse zwischen Rat und Kommission klarer definiert wurde,
trifft dies zu: Die Befugnisse der Kommission durch
Kommissionsverordnungen Durchführungsregelungen zu erlassen,
wurden durch die Festlegung der Ziele und Grundsätze in Titel II
eingeschränkt. Diese müssen, damit sie im Sinne des
Gemeinschaftsrechtes die volle Wirksamkeit entfalten können,
für die Zwecke der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz zwischen
Kommission und Rat eher streng als großzügig ausgelegt
werden. Würden sie so ausgelegt, dass sie der Kommission keine
Grenzen setzen, würden sie den Zweck der Verordnung, so wie er
auch von der Kommission dargelegt wird, verfehlen.
Damit ist
die Kommission zum Beispiel gehindert, durch
Durchführungsregelungen das Verbot des Einsatzes von GVO
abzuschwächen. Eine Abschwächung würde auch erfolgen,
wenn die Kommission Regelungen als Durchführungsvorschriften
erlassen würde, die bewirken, dass Ökobauern
regelmäßig Saatgut einsetzen, welches deutlich über der
Nachweisgrenze gentechnische Veränderungen aufweist. Ob das
Gleiche für eine Regelung gelten würde, die es Ökobauern
erlauben würde, Ernteerzeugnisse mit entsprechend signifikanten
gentechnischen Veränderungen als Ökoprodukte zu vermarkten,
insbesondere, wenn es durch Maßnahmen wie Trennung von
Produktionslinien oder größere Abstände von
Feldflächen technisch möglich wäre, die gentechnischen
Veränderungen zu vermeiden, erscheint mit Blick auf Artikel 9
zweifelhaft.
Ein erster Blick auf den Aufbau
Vor diesem
Hintergrund muss sich die Kommentierung der Verordnung
bezüglich Titel II nicht in erster Linie damit beschäftigen,
welche Merkposten hier katalogmäßig genannt sind. Der
Gedanke, dass Endverbraucher anhand der Regelungen in Titel II
verstehen könnten, was den ökologischen Landbau ausmacht,
erscheint angesichts der leblosen und wenig konkreten Sprache, die sich
in Titel II findet, wenig wahrscheinlich. Die eigentliche Funktion des
Titel II liegt aber auch nicht in der Information der
Öffentlichkeit, sondern in der Begrenzung der an die Kommission
delegierten Rechtssetzungs- befugnisse. Was sich außerhalb des
von Titel II gezogenen Rahmens befindet, ist in der Ratskompetenz
verblieben.
Bevor man
sich als Rechtsanwender in den Details der Verordnung
verliert, nützt es, neben der Erkenntnis, dass Titel II die
Funktion hat, Kommissionsbefugnisse zu begrenzen, nachzuvollziehen, was
die praktischen Wirkungen der anderen Teile sind. Hier ein
Überblick:
Unter dem
Titel "Ziel, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen" findet
sich unter Titel I im Artikel 1 Absatz 1 eine Zielbestimmung, die nicht
erkennen lässt, dass sie eine Rechtsnorm über Landwirtschaft
einleitet, denn sie würde auch zur Einleitung von Vorschriften
über die Herstellung ökologisch vorteilhafter Automobile
taugen.
Es folgt
im Absatz 2 die produktbezogene Abgrenzung des
Anwendungsbereichs und im Absatz 3 die unternehmensbezogene Abgrenzung.
Beide ohne Bezug auf die Ökokennzeichnung, so dass beispielsweise
alle Lebensmittel und alle Lebensmittelunternehmer in den
Anwendungsbereich fallen.
Im Artikel
2 finden sich Begriffsbestimmungen, die, weil in ihnen
teilweise politische Kompromisse "versteckt" sind, genau auf ihre
Auswirkungen im systematischen Zusammenhang der Verordnung gelesen
werden müssen. Sie verändern den Sinn von Vorschriften im
Text der Verordnung an einigen Stellen grundlegend. So ist unter
Buchstabe aa eine Begriffsbestimmung der gemeinschaftlichen
Verpflegungseinrichtungen aufgenommen, welche alle
Lebensmittelunternehmen erfasst, die am gleichen Ort Produkte
aufbereiten und verzehrsfertig an Endverbraucher abgeben, womit auch
die Zubereitung von Kartoffelsalat in der Metzgereiabteilung eines
Lebensmittelfilialisten erfasst ist.
Titel II
beschreibt Grundsätze und Ziele, die ein System von
Schranken ergeben, welches der Ausübung der der Kommission vom Rat
delegierten Rechtssetzungsbefugnis Grenzen setzt. Artikel 8
verpflichtet Landwirte dementsprechend nicht zur Einhaltung der
Vorschriften des Titel II, die vornehmlich als Schranken für die
Kompetenzen der Kommission wirken sollen.
Titel III
enthält unter entsprechender Überschrift
"Produktionsvorschriften" in den Artikeln 8 bis 22. Artikel 8
verpflichtet Unternehmer die Vorschriften des Titel III und der
folgenden Titel einzuhalten. Artikel 9 enthält den
Gentechnikausschluss, Artikel 10 den Ausschluss der ionisierenden
Strahlung. Artikel 11 enthält allgemeine Vorschriften für die
landwirtschaftliche Erzeugung wie den Grundsatz der betrieblichen
Gesamtumstellung und als Ausnahme die Trennung von konventioneller und
ökologischer Produktion im gleichen Betrieb. Artikel 12
enthält Vorschriften für die pflanzliche Erzeugung, wobei die
Fortgeltung der Positivlisten der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 in
Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe d und h für Düngemittel,
Bodenverbesserer und Pflanzenschutzmittel auffällt. Im Absatz 2
wird das Sammeln von Wildpflanzen der landwirtschaftlichen
Ökoproduktion gleichgestellt.
Artikel 13
regelt das Sammeln von Meeresalgen im Absatz 1 und die Zucht
von Meeresalgen, aber nicht von Süßwasseralgen, in Absatz 2.
Artikel 14 enthält Vorschriften für die tierische Erzeugung
und Artikel 15 für die von Aquakulturtieren. Artikel 16 nennt
Kriterien für die Abänderung der nach Artikel 12 weiter
geltenden Positivlisten für Pflanzenschutzmittel, Düngemittel
und Bodenverbesserer, aber auch neu für die Entwesung von Anlagen
der pflanzlichen Erzeugung einschließlich der Lagereinrichtungen
im landwirtschaftlichen Betrieb, aber nicht für Entwesungsmittel,
die in Lager-, Transport- oder Produktionseinrichtungen nach dem
landwirtschaftlichen Betrieb eingesetzt werden.
Artikel 17
führt Regeln für die Umstellung auf, nennt aber
keine Umstellungszeit, sondern deutet an, dass die Kommission für
verschiedene Kulturen und Tiere unterschiedliche
Umstellungszeiträume festlegen wird. Artikel 18 regelt die
Herstellung verarbeiteter Futtermittel und Artikel 19 die verarbeiteter
Lebensmittel. Artikel 20 die Herstellung von Hefe und Artikel 21
enthält spiegelbildlich zu Artikel 16 Kriterien für die
Abänderung der Positivlisten für die
Lebensmittelverarbeitung, die aus der alten Verordnung gemäß
Artikel 19 Absatz 3 Satz 2 weiter gelten.
Artikel 22
enthält eine Ermächtigung zu Gunsten der
Kommission, abweichend von den Vorgaben in den Titeln III bis VII
Ausnahmen zuzulassen, wobei aber die Vorschriften des Titel II einen
nicht überwindbaren äußeren Rahmen bieten. Die
Ausnahmen sollen zur Bewältigung spezifischer regionaler oder
zeitlich begrenzt auftretender Probleme in den Mitgliedstaaten
gewährt werden, wobei die Gründe dafür im
abschließenden Katalog des Artikel 22 Absatz 2 genannt sind. Die
Kommission hat damit die Befugnis an sich gezogen, zur Bewältigung
besonderer Umstände genau das Gegenteil dessen zu bewirken, dass
im Allgemeinen Ziel einer Verordnung ist, nämlich die
Produktionsbedingungen zu harmonisieren. Es handelt sich also um die
Gestattung einer Ungleichbehandlung, deren Grenzen einmal durch den
Katalog des Artikel 22 Absatz 2 und zum anderen durch die
Rechtsvorschriften des Titel II gezogen sind.
Die
Kommission hatte ihren Vorschlag für eine Totalrevision der
Vorgängerverordnung im Wesentlichen damit begründet, dass
diese viele Ausnahmen (Derogationen) zulasse, die vor allem den
Behörden der Mitgliedstaaten und den Kontrollstellen gewährt
würden. Dies solle beendet werden, und die Macht, Ausnahmen zu
gewähren, solle bei der Kommission konzentriert werden. Aus
Artikel 27 Absatz 7 Buchstabe b folgt allerdings, dass die Kommission
Ausnahmen durch die Flexibilitätsregelung des Artikel 22 auch so
gewähren kann, dass es den Kontrollstellen überlassen wird,
zu entscheiden, ob die Ausnahme im Einzelfall Anwendung findet oder
nicht.
Im Titel
IV finden sich die Kennzeichnungsregelungen. Artikel 23
enthält drei verschiedene Systeme für die
Ökokennzeichnung von verpackten Lebensmitteln. Artikel 24 die
Pflichtangaben der Kontrollstellencodenummer, des Gemeinschaftslogos
und der geographischen Herkunftsangabe. Artikel 25 bestätigt die
Legitimität privater und staatlicher nationaler
Ökoprüfzeichensysteme. Artikel 26 ermächtigt die
Kommission, die noch völlig fehlenden Regelungen für die
Kennzeichnung von Ökofuttermitteln und
Ökoumstellungserzeugnissen pflanzlichen Ursprungs sowie
Vermehrungsmaterial und Saatgut zu erlassen.
Titel V
enthält die Vorschriften über Kontrollen. Im Artikel
27 ist das Kontrollsystem geregelt, wobei in Artikel 27 Absatz 4
Buchstabe b die Übertragung von Kontrollaufgaben auf
Kontrollstellen genannt ist. Diese Kontrollstellen sind in der
Begriffsbestimmung des Artikel 2 Buchstabe p als "unabhängige
private Dritte" definiert. In Artikel 27 wird auf die Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 über die amtlichen Kontrollen Bezug genommen, wobei
die Sonderregelungen des Artikel 27 Absatz 5 deutlich machen, dass die
Regeln der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 die Materie im Wesentlichen
spezialregeln und damit die allgemeinen Regelungen der Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 verdrängen. Wichtig aus dem Kreis der Verordnung (EG)
Nr. 882/2004 bleiben aber die nicht für die Zwecke der
Ökokontrolle spezialgeregelten Vorschriften, insbesondere jene
über die Amtshilfe, auch grenzüberschreitende Amtshilfe, in
Titel IV der Kontrollverordnung. Es wird die Akkreditierung der
Kontrollstellen, aber nicht der Kontrollbehörden nach der EN 45011
verlangt.
Artikel 28
begrenzt die Pflicht zur Teilnahme am Kontrollsystem, so
dass längst nicht alle Unternehmen, die in den Anwendungsbereich
dieser Verordnung fallen, ökokontrollpflichtig sind. Artikel 29
verlangt die Ausgabe von Betriebszertifikaten wie sie von den nach der
EN 45011 akkreditierten Kontrollstellen schon nach deren Abschnitt 12.3
auszustellen sind. Artikel 30 sieht das System von Partienaberkennung
und betrieblichem Vermarktungsverbot auf Zeit vor, wie dies schon aus
Artikel 9 Absatz 9 der Vorgängerverordnung bekannt war. Hier
findet sich aber eine wesentliche Klarstellung: Sanktionen erfolgen
nur, "wenn dies in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung der
Vorschrift steht, gegen die verstoßen wurde".
Titel VI
regelt die Importe aus Drittstaaten, wobei ein duales und
damit potentiell diskriminierendes System eingerichtet ist, in dem
gemäß Artikel 32 Drittstaatenware als vollständig den
EU-Öko-Vorschriften konform behandelt wird, nach Artikel 33 aber
nur als gleichwertig. Artikel 34 handelt von der Gewährleistung
des freien Binnenmarktes, erlaubt den Mitgliedstaaten aber die
Inländerdiskriminierung der eigenen Biobauern, aber nur durch
Vorschriften die für alle eigenen Landwirte gelten. Artikel 35
beschränkt die Berichtspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber
der Kommission auf Formalien.
In Titel
VII finden sich Schlussbestimmungen, zu denen aber auch die
wichtige Bestimmung in Artikel 36 über statistische Informationen
gehört, welche von den Mitgliedstaaten nach dem Statistikprogramm
der Gemeinschaft zur Verfügung zu stellen sind und dementsprechend
auch von Unternehmen zwangsweise erhoben werden dürfen. Artikel 37
sieht einen Regelungsausschuss vor, in dem die Mitgliedstaaten
über Vorschläge der Kommission nach dem Mehrheitsprinzip
abstimmen. Artikel 38 ermächtigt die Kommission, ähnlich wie
der letzte Absatz vieler Artikel dieser Verordnung,
Durchführungsvorschriften in der Form von Kommissionsverordnungen
zu erlassen.
Diese
Verordnung wird mit einer Reihe von Kommissionsverordnungen im
Zickzack zu lesen sein:
Die
Kommission hat einen Arbeitsentwurf vom 10. Januar 2008 unter dem
Titel "Working Document (Draft), COMMISSION REGU-LATION laying down
detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No
834/2007 on organic production and labelling of organic products with
regard to organic production, labelling and control" vorgelegt.
Zuvor hatte sie einen Entwurf vom 16. November 2007 für Importe
aus Drittstaaten mit dem Titel "AGRI F5 – Working document - 16.11.2007
SCOF 27.11.2007 – point B.2 DRAFT COMMISSION REGULATION of [date]
laying down detailed rules for implementation of Council Regulation
(EC) No 834/2007 as regards the arrangements for imports of organic
products from third countries" veröffentlicht.
Artikel 29
hebt die Vorgängerverordnung zum 1. Januar 2009
vollständig auf, so dass ohne gesonderte Übergangsregelungen
für vorhandene Etikettenbestände diese vernichtet werden
müssen. Der vorliegende Entwurf sieht noch keine angemessene Frist
vor, wie Artikel 40 diese anspricht. Artikel 42 verweist für
Süßwasseralgen und andere Erzeugnisse auf die unmittelbare
Anwendung nationaler und privater Vorschriften. Dies nicht
außerhalb, sondern innerhalb des geregelten Bereichs.
Die Sprachfassungen
Die
Verordnung (EG) Nr. 834/2007 wurde in der Kommission vornehmlich in
einer englischen Sprachfassung ausgearbeitet. Allerdings bemerkt man in
der englischen Fassung sprachliche Unbeholfenheit, wie sie sich auch im
französischen Text findet. Gesetzestexten, die nicht von einem
Verfasser in seiner Muttersprache aus einem Guss entwurfen werden,
merkt man die Arbeit der Autoren in den ihnen fremden Arbeitssprachen
an.
Veränderungen,
welche am Kommissionsvorschlag vom Dezember 2005
vorgenommen wurden, wurden am englischen Text diskutiert und in ihn
eingearbeitet. Die Arbeit am französischen Text war, anders als
noch 1988 bis 1991 bei den Arbeiten an der Vorgängerverordnung in
den Hintergrund getreten.
Die
deutsche Fassung weist Übersetzungsfehler auf: Teilweise
werden Wörter, die in der englischen Fassung an verschiedenen
Stellen einheitlich gebraucht werden, in der deutschen
Fassung mit verschiedenen Begriffen übersetzt oder umgekehrt. Die
Terminologiedatenbank IATE (Interactive Terminology for Europe) mit 1,4
Millionen mehrsprachigen Einträgen, welche die einheitliche
Übersetzung gewährleisten soll, wird offenbar nicht richtig
eingesetzt.
Die am
Wortlaut orientierte Auslegung der Rechtsnorm wird daher immer
auch zugleich den englischen Text betrachten, weil er noch am ehesten
mit der Sprachfassung übereinstimmt, die den Beteiligten bei der
Diskussion und Verabschiedung der Verordnung vor Augen stand. Es bietet
sich an, auch den französischen Text zu berücksichtigen, da
Englisch, Französisch und Deutsch in der Kommission als
Arbeitssprachen verwendet werden.
Nach dem
EuGH kommt allen im Amtsblatt veröffentlichten
Sprachfassungen einer Verordnung die gleiche Authentizität zu. Auf
die Fassung der EU-Norm in der Amtssprache, die zugleich die
Amtssprache in dem Mitgliedstaat ist, über dessen Vollzugspraxis
im konkreten Fall gestritten wird, kommt es daher nicht an: sie hat
kein größeres Gewicht als die Fassung in einer anderen
Amtssprache der Gemeinschaft. Auch die drei Arbeitssprachen
genießen danach keinen Vorrang. Diese Rechtsprechung war noch zu
einer Zeit begründet worden, in der jeder gebildete Richter alle
Sprachfassungen zumindest nachvollziehen und den Unterschieden selbst
nachspüren konnte.
Inzwischen
hat die Gemeinschaft 27 Mitgliedstaaten und 23 Amtssprachen.
Diese Verordnung wurde in allen Amtssprachen im Amtsblatt
veröffentlicht. Der EuGH betont in seiner Rechtsprechung, dass der
objektive, wirkliche Wille der Rechtsnorm durch Betrachtung des
Kontextes und der Ziele einer Rechtsnorm zu erforschen sei.
Insbesondere wird verlangt, jede EG-Norm in ihrer Einbettung in das
Gemeinschaftsrecht auszulegen. Damit wendet sich der Gerichtshof gegen
Versuche, das Gemeinschaftsrecht unter Heranziehung der Begriffe aus
nationalen Rechtsnormen auszulegen.
Nach dem
EuGH muss die Auslegung der EG-Norm von ihrer Fassung in allen
Amtssprachen ausgehen, aber unter vorrangiger Berücksichtigung des
vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziels. Durch diese Forderung
nach einer am gesetzgeberischen Ziel orientierten teleologischen
Auslegung gelangt der Gerichtshof dann doch zu einer Betrachtung der
Arbeitsfassungen der Rechtsnorm, denn dass die Fassung der
Arbeitssprache oder der Arbeitssprachen dieses Ziel am ehesten
dokumentierten, liegt nahe. Dies ohne dass der EuGH die Theorie der
vollständigen Gleichwertigkeit der Fassungen der auszulegenden
Vorschrift in allen Amtssprachen aufgibt.